應全面深化改革與完善財稅體制

　　今年11月在北京召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，將研究全面深化改革重大問題。有關專家指出，財稅體制改革涉及政府與市場關系調(diào)整、政府行政體制改革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與結(jié)構調(diào)整、公共服務均等化和金融風險防范等多個方面，在下一步整個經(jīng)濟體制改革和完善中具有舉足輕重的作用。圖為北京金融街。

　　財稅體制改革涉及政府與市場關系調(diào)整、政府行政體制改革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與結(jié)構調(diào)整、公共服務均等化和金融風險防范等多個方面，在下一步整個經(jīng)濟體制改革和完善中具有舉足輕重的作用。改革和完善稅收制度應是深化財稅體制改革的具體內(nèi)容之一。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，我國稅制和稅收征管也應實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型。

　　1994年財稅體制綜合改革之后，19年中財稅體制經(jīng)歷了不斷的微改革和調(diào)整，突出問題和矛盾得到了一定程度的緩解，但由于改革的步伐相對滯后，仍難以適應社會主義市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，并且形成了一些引發(fā)經(jīng)濟社會風險的制度和機制缺陷。因此，人們對即將召開的黨的十八屆三中全會寄予熱望，希望能夠從頂層設計上，提出財稅體制改革的藍圖和行動計劃。筆者從研究者的角度對我國財稅體制改革的意義、目標和內(nèi)容提出一孔之見。

　　為什么說財稅體制改革是經(jīng)濟體制改革中的重頭戲

　　財稅體制是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。改革初期，財稅體制改革是經(jīng)濟體制改革重要的突破口。在下一步的改革中，財稅體制改革依然是不可或缺的重頭戲。

　　在完善社會主義市場經(jīng)濟體制中，財稅體制是市場發(fā)揮配置資源基礎性作用的重要保證，是公共服務和民生保障的基礎制度，是政府宏觀調(diào)控的主要體制機制。首先，公平規(guī)范的稅制是政府退出資源配置主角的重要外部條件。如果稅制設置不合理，優(yōu)惠政策和特殊稅收政策過多過濫，就表明政府對市場機制的干預過大，勢必扭曲市場機制引導資源配置的基礎性作用。其次，政府財政支出與民生密切相關，是公共服務的主要提供主體?？茖W規(guī)范的財政預算制度是實現(xiàn)基本公共服務均等化的關鍵性保障。再次，中央財政與地方財政之間的分配關系和體制的科學、健全，是地方政府提供公共服務的基本保障，也是實行基本公共服務均等化的制度基礎。

　　換一個角度看，目前我國經(jīng)濟體制中存在的突出問題和矛盾都與財稅體制密切相關。例如，過多過濫的稅收優(yōu)惠政策不僅破壞了稅制的公平性，同時客觀上削弱了市場機制配置資源的基礎性作用。事實上，經(jīng)濟結(jié)構的不合理與稅收制度不規(guī)范和行業(yè)稅收負擔不公平有直接關系。再例如，產(chǎn)能過剩的重要原因之一是地方政府追求政績和財政收入行為所導致的，地方政府這種行為的深層次原因之一是財政體制安排錯位，地方政府事權與財力不匹配。財政體制的安排也是地方政府追求國內(nèi)生產(chǎn)總值的重要驅(qū)動力之一，地方政府會自行創(chuàng)造出“融資平臺”和“土地財政”開展建設融資，由于財政體制改革滯后，地方政府債務已經(jīng)成為金融和財政風險的重要源頭。

　　總之，財稅體制改革涉及政府與市場關系調(diào)整、政府行政體制改革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與結(jié)構調(diào)整、公共服務均等化和金融風險防范等多個方面，在下一步整個經(jīng)濟體制改革和完善中具有舉足輕重的作用。

　　未完成的改革任務要繼續(xù)完成

　　從20年前的1993年開始，回顧三次中央全會對于財稅體制改革提出的要求，可以看到，只有十四屆三中全會報告《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出的財稅體制改革任務基本完成。十六屆三中全會報告《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出的財稅體制改革任務，有部分已經(jīng)實施，如改革出口退稅制度；統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度；增值稅由生產(chǎn)型改為消費型，將設備投資納入增值稅抵扣范圍；完善消費稅，適當擴大稅基。但是，報告中提出的改進個人所得稅，實行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制；實施城鎮(zhèn)建設稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應取消有關收費；在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當?shù)亩愓芾頇?；?chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一；健全公共財政體制，明確各級政府的財政支出責任；進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度；清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費，凡能納入預算的都要納入預算管理；建立預算績效評價體系；實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監(jiān)控；加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監(jiān)督等，還沒有完成，需要在下一步改革中作出統(tǒng)籌考慮和安排。

　　黨的十八大報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》提出：“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結(jié)構優(yōu)化、社會公平的稅收制度。建立公共資源出讓收益合理共享機制?！边@些要求應成為十八屆三中全會對財稅體制改革提出的指導方針和意見。

　　深化財稅體制改革的目標和主要內(nèi)容

　　財稅體制改革是一個不斷推進的歷史過程，即便在經(jīng)濟發(fā)達國家，依然存在改革和完善財稅體制的問題。我國的財稅體制改革和完善，既是我國整個經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中的需要，也是國際上發(fā)達國家現(xiàn)在面臨的問題，所以我國財稅體制的改革和完善是社會主義市場經(jīng)濟體制中的制度創(chuàng)新行動。這種創(chuàng)新行動，既要發(fā)揚我國社會主義的優(yōu)勢，又要超越傳統(tǒng)體制和傳統(tǒng)社會主義理論；既要借鑒國際上的先進經(jīng)驗，又要超越西方公共經(jīng)濟學理論。

　　我國的財稅體制改革目標，可以從原則上概括為：建立完整、透明、規(guī)范、效能的政府預算制度；建立兼顧公平與效率、激勵與平衡相協(xié)調(diào)、能夠?qū)崿F(xiàn)基本公共服務均等化的中央與地方財政體制；建立寬稅基、簡稅制、公平規(guī)范、依法征納稅的稅制體系。這些目標是理想的制度和體制模式，需要經(jīng)過長期努力才能實現(xiàn)。

　　應繼續(xù)深入開展的財稅體制改革的具體內(nèi)容包括：

　　改革和完善政府預算體系和制度。在現(xiàn)有的一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算的基礎上，建立社會保障預算、政府債務預算以及政府資產(chǎn)負債表。完整的政府預算體系要求將政府負責的主要活動納入政府財政預算中加以管理，不宜只通過政府的主管部門管理政府活動，使之游離于政府財政預算管理之外。這是政府財政預算完整性和統(tǒng)一性的要求，也是增強政府財力使用和管理透明度的基礎。為此，對社會保障資金、政府借債以及政府資產(chǎn)存量，都應該根據(jù)其自身特點，建立專門預算，納入政府預算體系之中加以管理。

　　繼續(xù)調(diào)整和改革中央財政與地方財政體制。在現(xiàn)有“分稅制”的基礎上，進一步調(diào)整中央政府與地方政府的事權和支出責任，適當上劃部分支出責任到中央政府財政，提高中央財政在全部財政支出中的比重。研究考慮將社會保障支出中的部分責任、公檢法支出中的部分支出責任、食品安全支出責任等上劃給中央財政。

　　改革和完善政府財政轉(zhuǎn)移支付制度，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付方式調(diào)整的實質(zhì)是對中央與地方“條條”管理與“塊塊”管理之間關系的體制調(diào)整。應將地方稅體系建設與深化稅制改革結(jié)合起來。在營業(yè)稅改為增值稅后，研究考慮在商品和勞務消費的零售環(huán)節(jié)開征銷售稅，相應地適當降低增值稅稅率；地方稅收入除了共享稅之外，應以商品和勞務銷售稅、財產(chǎn)稅和資源稅等為主要自有稅源。適當賦予省級政府稅收開征權，擴大地方各級政府的稅收征管權。建立地方政府發(fā)行市政債券制度。規(guī)范“土地財政”和地方政府融資平臺，加強地方政府性債務管理。

　　改革和完善稅收制度。整合和完善現(xiàn)行稅制，按照稅收中性原則，基本穩(wěn)定宏觀稅負，嚴格控制和管理政府各種非稅收入。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，我國稅收也應實現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)型。稅收轉(zhuǎn)型的含義是，將過于依賴間接稅、弱化直接稅的稅制體系通過改革，轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接稅與直接稅作為雙主體的稅制體系。這樣的轉(zhuǎn)型意味著把過于依賴對商品和勞務征稅，轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅貙κ杖牒拓敭a(chǎn)征稅。為此，對個人收入征收的個人所得稅、遺產(chǎn)稅，對財產(chǎn)征收的房地產(chǎn)稅制度需要加快改革和建設。這對于調(diào)節(jié)收入分配和縮小財富差距非常重要。這樣的稅制轉(zhuǎn)型還會帶來稅收征管的重要轉(zhuǎn)型，即由主要針對企業(yè)、公司法人的稅收征管轉(zhuǎn)向重視對自然人的征管。稅收征管轉(zhuǎn)型的另一個重要方面是，從按照計劃征稅轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲囊婪{稅。這些轉(zhuǎn)變對于我國稅收征管制度是一個嚴峻的挑戰(zhàn)，不僅需要稅務機構工作的轉(zhuǎn)型和建設，更需要社會各個方面的共同努力，包括地方政府的支持與配合，金融、住房和土地等各方面信息系統(tǒng)的建設與協(xié)調(diào)。

　　稅制的轉(zhuǎn)型具體體現(xiàn)為以下主要稅種的改革：

　　建立現(xiàn)代增值稅制度。包括增值稅的“轉(zhuǎn)型”和“擴圍”，“轉(zhuǎn)型”就是將生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M型增值稅，擴大進項稅的抵扣范圍。目前已經(jīng)將機器設備納入抵扣范圍，條件成熟時應把固定資產(chǎn)部分納入抵扣范圍?！皵U圍”是指整合營業(yè)稅制度，將營業(yè)稅基本納入增值稅，消除營業(yè)稅對商品和勞務的重復征稅。目前這項改革已經(jīng)啟動，并在推進過程之中。

　　消費稅制改革。擴大消費稅的范圍一直是消費稅改革的主要內(nèi)容。“營改增”后，近期關于地方主體稅種設置的討論很多。一種流行的觀點建議，將消費稅擴大征稅范圍，由目前的特別消費稅轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阆M稅，將征稅的環(huán)節(jié)由批發(fā)環(huán)節(jié)改在零售環(huán)節(jié)，并將這個稅種作為地方財政主體稅種。按照這種意見，原來設置消費稅的功能和性質(zhì)都要發(fā)生轉(zhuǎn)變。這種意見需要加以論證和研究。

　　房地產(chǎn)稅制改革。其主要內(nèi)容可以概括為十六個字：“兩稅合一、房地統(tǒng)一、評估計稅、住宅繳稅”?！皟啥惡弦?、房地統(tǒng)一”就是將現(xiàn)行的兩個稅種：房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，即土地和房產(chǎn)分別設置的兩個稅種統(tǒng)一為一個房地產(chǎn)稅種，將土地和房產(chǎn)作為統(tǒng)一的課稅對象。“評估計稅”是指改革計稅依據(jù)，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，將現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制實行的房產(chǎn)按照原值扣除一定比例作為計稅依據(jù)、房產(chǎn)使用土地按照面積作為計稅依據(jù)，改革為按照房地產(chǎn)市場價值作為計稅依據(jù)?！白≌U稅”就是將征稅的范圍由經(jīng)營性房地產(chǎn)擴大到居民住宅房地產(chǎn)。

　　資源稅制改革。該稅的改革已經(jīng)在進行之中，部分資源稅稅目已經(jīng)改變了計稅依據(jù)，并提高了稅率。目前有個別稅目，如煤炭，由于涉及煤炭行業(yè)的整體經(jīng)營狀況，尚在等待調(diào)整的條件。

　　個人所得稅制改革。綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革方向早已確定，關鍵是需要具備實行這項改革的征管基礎條件。這包括各個部門的信息系統(tǒng)與稅務征管信息系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)或者信息共享，稅務機構內(nèi)部的信息聯(lián)網(wǎng)以及征管手段的現(xiàn)代化。

　　綠化稅制，適時開征環(huán)境保護稅。開征獨立的環(huán)境保護稅已經(jīng)被列入“十二五”規(guī)劃之中。環(huán)境保護稅作為獨立稅種應包括兩個稅目：一是將排污收費改為排污稅收，二是新開征碳稅?！笆濉逼陂g應首先完成排污費改為排污稅。碳稅還處于論證和研究階段，需要與碳交易市場的設置相協(xié)調(diào)。

來源：中華會計網(wǎng)

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