財(cái)稅改革頂層設(shè)計(jì)被寄予民生厚望

　　十八屆三中全會進(jìn)入倒計(jì)時(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于未來改革方向的激辯與猜想逐步聚焦到了財(cái)稅體制改革，一個(gè)鮮明的共識是，財(cái)稅改革或?qū)⒊蔀樾乱惠喗?jīng)濟(jì)體制改革的突破點(diǎn)。

　　尤其是在剛剛結(jié)束的中青年改革論壇莫干山會議上，數(shù)百名來自智庫、高校和政府部門財(cái)稅領(lǐng)域的精英們在兩天半的頭腦風(fēng)暴中，試圖為財(cái)稅改革勾勒出他們的路線圖，話題覆蓋分稅制得失、地方債突圍、財(cái)政支出轉(zhuǎn)型、預(yù)算改革等多個(gè)領(lǐng)域。

　　29年前的莫干山會議是我國中青年經(jīng)濟(jì)學(xué)者的第一次集體發(fā)聲，以“雙軌制”為代表的價(jià)格改革政策建議奠定了莫干山會議成為我國“經(jīng)濟(jì)改革思想史上的開創(chuàng)性事件”的地位，所以此次莫干山會議把議題聚焦在財(cái)稅改革上，足以折射出經(jīng)濟(jì)學(xué)界對財(cái)稅改革關(guān)注的熱度。

　　財(cái)政部副部長王保安在今年的莫干山會議上坦言，此時(shí)討論財(cái)稅改革把握了一個(gè)很好的時(shí)間窗口。

　　財(cái)稅改革可能成為下一步經(jīng)濟(jì)體制改革突破點(diǎn)的端倪早已顯現(xiàn)。財(cái)政部部長樓繼偉在此前參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話框架下經(jīng)濟(jì)對話專題會議時(shí)指出，針對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢，中國今年不會出臺大規(guī)模的財(cái)政刺激政策，更多精力將用于推動下一輪財(cái)稅改革。

　　被學(xué)界捕捉到的細(xì)微變化是，今年以來，中央層面出臺的多個(gè)與經(jīng)濟(jì)改革相關(guān)的文件中，財(cái)稅改革無一例外被放到了多項(xiàng)改革之首。那么，被寄予厚望的財(cái)稅改革頂層設(shè)計(jì)方案究竟該以怎樣的內(nèi)涵問世，如果財(cái)稅改革是經(jīng)濟(jì)改革的突破口，那么財(cái)稅改革自身的突破口又在哪里？

　　中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)亟待厘清

　　今年6月底，審計(jì)署審計(jì)長劉家義向全國人大常委會提交的審計(jì)報(bào)告，用了較多的筆墨陳述“當(dāng)前政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”問題。

　　這已經(jīng)是審計(jì)署連續(xù)7年在審計(jì)報(bào)告中提及此類問題。這一次，為了更加清晰地直指問題的核心，審計(jì)署調(diào)動700名審計(jì)人員，耗時(shí)4個(gè)月，追蹤2012年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給18個(gè)省的“能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用”的420億元資金的使用情況。

　　結(jié)果令人震驚，截至2012年年底，420億元中42%的資金還躺在賬面上，而花出去的錢也有相當(dāng)一部分沒有發(fā)揮效益，擠占挪用嚴(yán)重。這再次印證了中國經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)老問題——中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金使用效率低下。

　　有關(guān)我國政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的辯論可以回溯到1994年的分稅制改革。那場改革實(shí)現(xiàn)了我國財(cái)稅體制，從以“財(cái)政大包干”為代表的“分錢制財(cái)稅體制”，到以“分事、分稅、分管”為核心的“分稅制財(cái)稅體制”的轉(zhuǎn)變。在參與當(dāng)年改革方案制定的劉克崮看來，分稅制改革是我國35年改革歷史上最為成功的改革。劉克崮當(dāng)時(shí)是財(cái)政部稅政司司長。

　　改革初期，這場以分稅制為關(guān)鍵詞的財(cái)稅體制的運(yùn)行效果被記錄為將“中央政府從一度財(cái)力虛空、控制力薄弱的窘境中解救出來”。

　　財(cái)政部副部長王保安認(rèn)為，以分稅制為特點(diǎn)的財(cái)稅體制造就了新中國歷史上財(cái)政收入增長最快、經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的雙贏局面，從這個(gè)意義上來說，分稅制無疑是成功的。

　　但在近20年的運(yùn)轉(zhuǎn)中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過高帶來了一系列問題：資金使用效率低下，跑部錢進(jìn)；土地財(cái)政如影隨形；地方債務(wù)過多，增長過快。這些問題將分稅制財(cái)稅制度推到了風(fēng)口浪尖上，最極端的聲音認(rèn)為，究竟還需不需要沿著分稅制的路子走下去。

　　王保安在莫干山會議上坦言，1994年的財(cái)稅體制改革設(shè)計(jì)有其歷史局限性，甚至一些當(dāng)初設(shè)計(jì)的改革還未付諸實(shí)踐，現(xiàn)在需要重新審視它所面臨的問題，深化改革。

　　“比如中央和地方事權(quán)的劃分不夠清晰，地方事權(quán)過多，只能靠專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來解決，影響財(cái)政運(yùn)行的效率”，王保安說，這些問題都說明財(cái)稅體制確實(shí)到了整體性、適應(yīng)性改革的時(shí)候。

　　在國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任侯云春看來，當(dāng)務(wù)之急要合理劃分中央和各級地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)，特別是需要適當(dāng)上劃一部分由地方政府承擔(dān)的事權(quán)，比如社會保障問題，應(yīng)該逐步過渡為全國統(tǒng)籌。

　　財(cái)政部財(cái)科所所長賈康認(rèn)為，分稅制當(dāng)下表現(xiàn)出的弊端，正是由于分稅制改革不徹底造成的，特別是分稅制在省以下貫徹遇阻導(dǎo)致縣級財(cái)政困難，才會有基層政府不斷跑部錢進(jìn)，或者過度依靠土地財(cái)政的問題出現(xiàn)。

　　此外，賈康還特別提出，財(cái)稅體制必須改革的原因除了中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)亟待厘清外，“營改增”稅收制度的試點(diǎn)擴(kuò)圍，也需要進(jìn)一步理順中央和地方的分配關(guān)系。也就是說，“營改增”也在倒逼新一輪財(cái)稅體制改革。

　　中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇也是分稅制堅(jiān)定的支持者，他甚至撰文說，不論前行的道路有多么曲折，我們只能也必須堅(jiān)守并采取實(shí)質(zhì)措施不斷逼近已經(jīng)被歷史反復(fù)證明了的、與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的唯一正確的改革方向——“分稅制財(cái)稅體制”。

　　此次莫干山會議的一個(gè)分論壇專門聚焦分稅制得失。參與討論的天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政科學(xué)首席教授李煒光說，大部分學(xué)者認(rèn)同分稅制的歷史價(jià)值，但歷經(jīng)20年的變革，這個(gè)制度已經(jīng)落伍，面臨很多新的矛盾，需要重新思考，比如，為什么以分稅制為目標(biāo)的體制卻沒有能夠阻止財(cái)權(quán)財(cái)力向上集中的趨勢；怎樣來解決事權(quán)下移，基層政府財(cái)政短缺等問題。

　　就財(cái)稅改革的總體方向，財(cái)政部部長樓繼偉的態(tài)度已經(jīng)在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話框架下經(jīng)濟(jì)對話專題會議時(shí)明晰：主要是調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任，保障市場更加統(tǒng)一、公平和基本公共服務(wù)全國均等化；完善稅收制度，構(gòu)建地方稅體系。

　　財(cái)政支出要從投資型轉(zhuǎn)為民生導(dǎo)向

　　73歲的徐景安是29年前莫干山首次會議的組織者之一，當(dāng)年他是冒著丟官的風(fēng)險(xiǎn)參加莫干山會議的。這位原中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究所副所長認(rèn)為，29年前莫干山會議最重要的是要解決如何發(fā)展的問題，而今年的莫干山會議則要解決全民如何共享改革成果的問題。在他看來，財(cái)稅改革的關(guān)鍵在于讓公共支出更為合理，更多地投向民生。

　　財(cái)政支出如何從過去偏重投資轉(zhuǎn)為偏重民生或公共服務(wù)的話題，在諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)家中引起了共鳴，特別是在今年中央財(cái)政收入下行壓力加大的背景下，“如何合理支出納稅人的錢”顯得尤為重要。

　　中國改革基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯認(rèn)為，當(dāng)前財(cái)政支出存在的問題是，政府用于自身消費(fèi)支出多，用于公共服務(wù)少；用于投資多，用于民生少。國家開發(fā)銀行原副行長劉克崮則進(jìn)一步分析指出，這種支出結(jié)構(gòu)的危害是，一方面民眾需要解決的問題沒有得到重視，另一方面，財(cái)政支出過多地用于建設(shè)和投資領(lǐng)域，也干擾了市場價(jià)格信號。

　　“財(cái)稅改革的方向是讓公共支出更多地惠及窮人”，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君認(rèn)為，財(cái)稅改革的當(dāng)務(wù)之急是建立一套公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)體系，讓窮人受益。

　　王雍君認(rèn)為，在財(cái)政支出方向更多覆蓋民生的導(dǎo)向下，中央政府的各個(gè)部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，把制定最低公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施作為自己的主要職能，比如提供干凈的飲用水、安全的食品和藥品、全覆蓋的社會保障體系等。

　　在王雍君看來，公共支出民生轉(zhuǎn)向的同時(shí)，還應(yīng)該配套建設(shè)參與機(jī)制，讓窮人有某種途徑能夠表達(dá)他們的話語，而政府需要作出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。

　　清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授常修澤的觀點(diǎn)比王雍君更進(jìn)一步，他認(rèn)為，對公共支出轉(zhuǎn)型的定義應(yīng)該是，公共財(cái)政要更好地惠及全體社會成員，重點(diǎn)是窮人。在他看來，公共服務(wù)至少要覆蓋四個(gè)領(lǐng)域：基本民生性的公共服務(wù)，包括就業(yè)和社會保障等；基本的社會事業(yè)性服務(wù)，包括公共教育醫(yī)療；基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公共服務(wù)；以及公共安全的社會服務(wù)等。

　　財(cái)政支出究竟有沒有最大限度地改善民生？對這一話題，很多學(xué)者的觀點(diǎn)是應(yīng)該引入公眾的監(jiān)督機(jī)制，讓老百姓有渠道看好自己的錢袋子。

　　更深層次的話題是公眾如何監(jiān)督，不管是王小魯，還是徐景明都認(rèn)為，最簡單透明的辦法是，國家盡快出臺公共支出的標(biāo)準(zhǔn)，既包括政府自身行政支出的標(biāo)準(zhǔn)，也包括基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

　　在這些學(xué)者看來，一些地方政府建設(shè)的奢華辦公場所等問題，實(shí)際上都是由于政府自身的行政支出沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一些基層政府在這些方面支出的隨意性較大。

　　徐景安認(rèn)為，規(guī)范財(cái)政支出、減少財(cái)政人員自身的消費(fèi)就要制定公務(wù)行為標(biāo)準(zhǔn)。比如，按常住人口究竟需要多少財(cái)政負(fù)擔(dān)的公務(wù)人員？對此要有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)財(cái)政負(fù)擔(dān)的公務(wù)人員大概有多少支出，包括他的工資、職務(wù)消費(fèi)和行政辦公經(jīng)費(fèi)。

　　王小魯特別強(qiáng)調(diào)，老百姓只有看到標(biāo)準(zhǔn)，才能監(jiān)督，有一套公開透明的標(biāo)準(zhǔn)才能讓全社會有效監(jiān)督政府。

　　國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所財(cái)政金融研究室副主任許生認(rèn)為，未來財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革應(yīng)該體現(xiàn)“福利擴(kuò)圍”和“公開透明”兩個(gè)特點(diǎn)。

　　在許生看來，福利擴(kuò)圍是指政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會福利“提高水平”與“擴(kuò)大范圍”之間的關(guān)系，以“福利擴(kuò)圍”為主，要提高宏觀稅負(fù)與各收入階層實(shí)際獲得的社會福利之間的關(guān)聯(lián)性。而公開透明則需要政府健全完善財(cái)政監(jiān)督制約機(jī)制，許生認(rèn)為，這是新時(shí)期實(shí)現(xiàn)政府收支優(yōu)化的關(guān)鍵和保障。

　　財(cái)政收入也需要加減平衡

　　在財(cái)政支出這一端，經(jīng)濟(jì)學(xué)者有兩點(diǎn)共識：民生轉(zhuǎn)向和強(qiáng)化監(jiān)督。而在財(cái)政收入這一端，學(xué)者們認(rèn)為更需要政府有“加減平衡”的智慧，既要保證政府收入的穩(wěn)定，也要在收入結(jié)構(gòu)上有加有減。

　　許生認(rèn)為，政府收入改革要體現(xiàn)穩(wěn)定水平和重調(diào)結(jié)構(gòu)兩個(gè)特點(diǎn)。

　　他解釋說，近中期，我國宏觀稅負(fù)總體應(yīng)以穩(wěn)定為主，不刻意提高，也不宜過份降低；在條件允許的情況下，可適度降低。“結(jié)構(gòu)性減稅”重在政府收入結(jié)構(gòu)上“有增有減”，另外，出臺有可能增稅的新稅種，應(yīng)相應(yīng)調(diào)低既有稅種的稅目和稅率，使宏觀稅負(fù)總體保持穩(wěn)定，處于適度水平。

　　除了稅負(fù)總體穩(wěn)定外，許生認(rèn)為，政府收入制度改革的重點(diǎn)應(yīng)該是優(yōu)化稅負(fù)結(jié)構(gòu)。在他看來，結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)從四個(gè)方面展開：“清費(fèi)立稅”、“費(fèi)改稅”，提高稅收在政府收入制度中的地位；改革個(gè)人所得稅，推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，開征遺產(chǎn)贈與稅，著力發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能；擴(kuò)大增值稅征收范圍，推廣“營改增”改革，調(diào)整消費(fèi)稅制度，優(yōu)化間接稅稅種結(jié)構(gòu)；改革資源稅，開征環(huán)境保護(hù)稅，建立資源環(huán)境保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制，均衡稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

　　在此次莫干山會議上，以博銳財(cái)稅沙龍為主體的一幫年輕人也將他們的討論聚焦在政府財(cái)政收入的話題上，只不過他們更關(guān)注的是財(cái)政稅收征收過程中的效率問題。

　　博銳財(cái)稅沙龍秘書長張剴解釋說，近年來，預(yù)算改革呼聲漸強(qiáng)、審計(jì)風(fēng)暴頻刮，財(cái)政支出效率問題日益引人關(guān)注，花錢過程中的“跑冒滴漏”問題越來越受到重視，但在稅收征管過程中，也就是財(cái)政收入形成這一端存在的損失浪費(fèi)、效率低下問題還被關(guān)注得不夠。實(shí)際上，稅收的征收效率與支出效率同等重要。

　　在這個(gè)以“稅收征管效率”為主題的論壇上，來自稅收領(lǐng)域的官員和學(xué)者都贊成這樣一種觀點(diǎn)，在稅制設(shè)計(jì)時(shí)，要充分考慮征管的實(shí)際情況，確保最終的稅制能夠最大效率地發(fā)揮作用，也就是決策層在設(shè)計(jì)稅制時(shí)要考慮征管的可行性和稅收的成本。

　　張剴說，現(xiàn)實(shí)中，由于征管可行性低或是稅收成本過高，一些稅應(yīng)收未收的情況并不少見。各級政府要辦事，沒錢不行，稅還得想方設(shè)法征收上來。怎么辦？只好征收那些容易收的稅。那些不容易收上來的稅，只能暫時(shí)放一放。

　　他認(rèn)為，這幾年對與富人相關(guān)的稅、跨國公司的稅的收繳力度正在加大，但是與“應(yīng)收盡收”的目標(biāo)仍舊相距甚遠(yuǎn)?，F(xiàn)在的個(gè)人所得稅，實(shí)際上已經(jīng)淪為“工薪稅”。因?yàn)閭€(gè)稅收入中，90%到95%是通過代扣代繳方式收上來的。長此以往，就會導(dǎo)致一個(gè)非常不好的結(jié)果，那就是老實(shí)人吃虧，同時(shí)導(dǎo)致國家宏觀調(diào)控的低效率，稅收杠桿因?yàn)槎愔菩屎驼鞴苄什荒軈f(xié)同而低效甚至失效。

　　博銳財(cái)稅沙龍?zhí)岢龅呢?cái)稅改革路徑是，要在稅制設(shè)計(jì)和實(shí)際稅收征管中實(shí)現(xiàn)稅制效率與征管效率協(xié)同，最終達(dá)到減少稅收流失和降低納稅成本的目的。

來源：中國青年報(bào)

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