解析商業(yè)銀行危機處置規(guī)則主要元素

今年兩會期間,全國政協(xié)委員、中國工商銀行副行長張紅力提出我國應(yīng)制定《金融穩(wěn)定法》,以為銀、證、保行業(yè)高速發(fā)展中的風(fēng)險做好危機應(yīng)對。盡管對不同金融行業(yè)應(yīng)統(tǒng)一立法還是分別立法存在不同觀點,但所有類型的金融機構(gòu)都應(yīng)有維護金融穩(wěn)定的危機應(yīng)對法律規(guī)則,并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起有機結(jié)合的金融穩(wěn)定法律體系,這是人們的共識。

我國已形成兼有大中小銀行的生態(tài)多樣、規(guī)模龐大的商業(yè)銀行體系,特別是中國工商銀行、中國建設(shè)銀行和中國銀行等在資產(chǎn)規(guī)模、利潤水平方面已達(dá)世界前列,中國銀行還被金融穩(wěn)定理事會等國際組織認(rèn)定為屈指可數(shù)的全球系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)之一。但我國目前還沒有專門的商業(yè)銀行危機處置法律,這是構(gòu)建金融穩(wěn)定法律體系的一大難題。

商業(yè)銀行危機處置規(guī)則應(yīng)是我國金融穩(wěn)定法律體系的重中之重。首先,我國商業(yè)銀行的資金主要源于公眾存款,其對公眾信心的依賴度非常高,公眾失去信心后的非理性“擠兌”會形成任何商業(yè)銀行都難以對抗的金融穩(wěn)定事件,而針對一家商業(yè)銀行的擠兌還可能影響到對其他銀行的信心,從而觸發(fā)新的擠兌。作為金融市場的重要參與方,商業(yè)銀行的危機還具有系統(tǒng)傳導(dǎo)性——其違約會給對手方造成或大或小的財務(wù)緊張,對手方向市場融資的態(tài)度會更謹(jǐn)慎、從市場融資的難度提高,這種緊張狀態(tài)會像漣漪一樣傳導(dǎo)出去。最后,商業(yè)銀行主營“存貸匯”業(yè)務(wù),身負(fù)多項涉及社會經(jīng)濟、生活運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)金融功能,如吸收公眾存款、為經(jīng)濟活動提供間接融資渠道、構(gòu)成清算網(wǎng)絡(luò)等,因此商業(yè)銀行的危機極具破壞性——一家商業(yè)銀行出現(xiàn)危機,整個社會都會出現(xiàn)連鎖反應(yīng)。商業(yè)銀行越大、對金融市場的參與程度越高、對社會經(jīng)濟生活的滲入程度越深,其對金融穩(wěn)定所造成的影響也會越大。

我國目前針對商業(yè)銀行的法律規(guī)則主要都是監(jiān)管法,重點是從嚴(yán)格準(zhǔn)入和加強日常經(jīng)營風(fēng)險監(jiān)控等角度來防范商業(yè)銀行風(fēng)險,處置商業(yè)銀行危機的規(guī)則主要是《商業(yè)銀行法》中比較原則的接管規(guī)定以及《銀行業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》等一些法律層級較低的程序性規(guī)則,難以應(yīng)付商業(yè)銀行危機的復(fù)雜局面。根據(jù)金融穩(wěn)定理事會在金融危機后總結(jié)的《金融機構(gòu)有效處置核心要素》下稱《核心要素》,有效的處置機制應(yīng)能有條不紊地展開,處置過程中應(yīng)避免過多動用公共資金進行救助從而使納稅人承擔(dān)損失,同時還應(yīng)當(dāng)確保被處置機構(gòu)的重要經(jīng)濟功能可以持續(xù)開展——從而最大限度地降低單一機構(gòu)危機對系統(tǒng)的影響。據(jù)此,我國商業(yè)銀行危機處置規(guī)則至少應(yīng)該包含以下五個方面的基本內(nèi)容:

存款保險制度。存款擠兌是最難處置的商業(yè)銀行危機之一。擠兌的發(fā)生以及承受力跟商業(yè)銀行的規(guī)模大小、經(jīng)營狀況好壞沒有直接的聯(lián)系。在持續(xù)擠兌的情況下,實力再雄厚的商業(yè)銀行都會在很短時間內(nèi)走向倒閉。國家擔(dān)保是解決擠兌的一種方式,但這是任何國家都不能輕易動用的最后手段,因為市場的問題應(yīng)以市場的方式來解決,而不能指望用公共資金來補市場的窟窿。因此,商業(yè)化的存款保險制度對于商業(yè)銀行危機處置非常重要。存款保險使儲戶能在商業(yè)銀行出現(xiàn)經(jīng)營問題時在保險限額內(nèi)獲得賠償,而保險限額一般可以覆蓋商業(yè)銀行大部分儲戶的存款額。這種機制能保障儲戶信心從而避免大規(guī)模擠兌以及擠兌引發(fā)的系統(tǒng)反應(yīng),避免危機產(chǎn)生,降低處置成本。

危機救助制度。政府救助是不得輕易動用的最后手段,但在有些情況下不救助會產(chǎn)生更大損失或無法估量后果,因此不得不實施救助。為避免救助手段被濫用,使商業(yè)銀行發(fā)生毫無顧忌地從事高風(fēng)險業(yè)務(wù)、倒逼政府實施救助的道德風(fēng)險,應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范救助的實施條件,如無系統(tǒng)性影響之虞不得動用救助手段等。對被認(rèn)定為具有系統(tǒng)重要性的商業(yè)銀行,應(yīng)要求其在正常經(jīng)營時就制定周全的危機應(yīng)對計劃,即所謂“生前遺囑”,對危機狀態(tài)下如何通過市場途徑開源節(jié)流、實施自救作出安排并落實到日常經(jīng)營中。

處置措施和特殊權(quán)力安排。商業(yè)銀行的處置非常講求速度——處置得越快,對金融穩(wěn)定的影響就越小、金融資產(chǎn)貶值程度就越低?？焖偬幹眯枰o密有序的措施安排。從各國近年處置實踐中可以發(fā)現(xiàn),商業(yè)銀行處置措施主要表現(xiàn)為:監(jiān)管評估診斷-接管關(guān)閉清算/重組/救助,即當(dāng)商業(yè)銀行出現(xiàn)或可能出現(xiàn)問題、并影響金融穩(wěn)定時,首先由監(jiān)管部門組織評估并作出診斷,決定接管該商業(yè)銀行并對其展開關(guān)閉清算或重組,或是對其直接展開救助。處置措施的選擇依商業(yè)銀行自身可挽救價值和對金融穩(wěn)定的影響而定,措施之間可能會有并行和轉(zhuǎn)化。法律規(guī)則的任務(wù)是為不同措施的選擇、執(zhí)行和轉(zhuǎn)化提供依據(jù)和程序,以確保緊急狀態(tài)下一切處置工作都能有條不紊、快速有序地展開。此外,為保障處置措施能迅速進行,還應(yīng)賦予處置職權(quán)主體一些特殊權(quán)力,可以限制利益相關(guān)方的一般性權(quán)利。

處置職權(quán)機制。高效運轉(zhuǎn)的處置職權(quán)機制是快速有序處置所必不可少的組織保障。多國實踐表明,銀監(jiān)部門、央行和專業(yè)處置執(zhí)行人是不可或缺的職權(quán)主體,有的國家還有財政部,我國可能還需有地方政府?？焖儆行蛱幹眯枰@些職權(quán)主體既能各司其職,又能溝通合作,必要時還可監(jiān)督制衡。

問責(zé)及免責(zé)制度。處置中的問責(zé)有兩種,一種是問責(zé)商業(yè)銀行的高級管理人員,表現(xiàn)為追回其幾年內(nèi)從商業(yè)銀行獲得的巨額薪酬福利、行業(yè)禁入等懲處措施；另一種是針對處置職權(quán)主體的,如對其不勤勉履職、濫用公共救助資金等的問責(zé),以防權(quán)力不受監(jiān)督滋生低效和腐敗。

來源：法制日報

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