十年胎動(dòng) 存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)步伐有望加快

職能不限于賠付 大銀行也須加入

醞釀?dòng)馐曛?，存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)的步伐有望加快。

中國證券報(bào)記者了解到，我國建立存款保險(xiǎn)制度的制度框架已基本成型。權(quán)威人士表示，在制度設(shè)計(jì)中，我國應(yīng)借鑒有限賠付、差別費(fèi)率和早期糾正機(jī)制等國際存款保險(xiǎn)制度實(shí)踐中較為成熟的做法，應(yīng)考慮賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)履行職責(zé)所必需的職能，包括適度的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)處置職能。目前多方已達(dá)成共識(shí)：存款保險(xiǎn)制度是一種強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，國有大型商業(yè)銀行必須加入。

專家建議盡快出臺(tái)

今年1月初召開的第四次全國金融工作會(huì)議提出：“要抓緊研究完善存款保險(xiǎn)制度方案，擇機(jī)出臺(tái)并組織實(shí)施?！边@一表態(tài)引發(fā)了市場對(duì)存款保險(xiǎn)制度年內(nèi)有望推出的猜想。

存款保險(xiǎn)制度已醞釀?dòng)馐曛谩?997年底，中國人民銀行成立了存款保險(xiǎn)制度研究課題組，著手研究存款保險(xiǎn)制度。2007年初，第三次全國金融工作會(huì)議決定推行存款保險(xiǎn)制度。2010年初，國務(wù)院決意加快建立存款保險(xiǎn)制度，由央行牽頭制定詳細(xì)方案。

第四次金融工作會(huì)議后，央行行長周小川就存款保險(xiǎn)制度接受采訪時(shí)表示：“目前來看，此前的準(zhǔn)備工作大體上都是有效的，需要尋找一個(gè)合適的時(shí)機(jī)，擇機(jī)出臺(tái)?！?

專家表示，作為成熟的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，存款保險(xiǎn)的理念在國際上已是共識(shí)。在2008年國際金融危機(jī)中，存款保險(xiǎn)制度顯示了維護(hù)金融穩(wěn)定的重要作用。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧介紹，1934年成立的美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司被公認(rèn)是存款保險(xiǎn)制度在全球范圍內(nèi)發(fā)展的起點(diǎn)。此后，全球陸續(xù)有100多個(gè)國家和地區(qū)建立了這項(xiàng)制度。

“由于存款保險(xiǎn)制度的存在，美國在此次金融危機(jī)中盡管有數(shù)百家銀行倒閉，但并未發(fā)生擠兌現(xiàn)象?！蔽杭訉幈硎荆瑥膰鴥?nèi)看，由于沒有顯性的存款保險(xiǎn)制度，導(dǎo)致在處置金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)、重組等問題時(shí)存在很大的不確定性，沒有法律可循，存款人的利益得不到法律保障。

他表示，從金融安全網(wǎng)建設(shè)的角度看，金融安全網(wǎng)有三大支柱，第一是審慎監(jiān)管者，第二是最后貸款人，第三是以存款保險(xiǎn)為主的投資者保護(hù)機(jī)制。存款保險(xiǎn)制度的建立是不可或缺的重要方面。從金融改革的角度看，建立存款保險(xiǎn)制度，為銀行業(yè)提供一個(gè)公平的競爭環(huán)境，民營資本才能夠進(jìn)入，經(jīng)營不善的金融機(jī)構(gòu)才能夠退出。

“打比方說，在建立了存款保險(xiǎn)制度后，儲(chǔ)戶將資金放在農(nóng)信社和工商銀行一樣安全。這一制度將推動(dòng)中小金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展?！币晃粚＜冶硎?。

“如果不推出存款保險(xiǎn)制度，政府始終以自身信用為金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營提供隱性擔(dān)保，利率市場化等金融領(lǐng)域的改革的推出也會(huì)受到一定程度的制約?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇表示。

魏加寧認(rèn)為，2007年前后是存款保險(xiǎn)制度推出的最佳時(shí)機(jī)，但目前也不是最壞時(shí)機(jī)，應(yīng)抓緊時(shí)間盡快推進(jìn)。

“當(dāng)前建立存款保險(xiǎn)制度確實(shí)具有緊迫性?！睂＜冶硎?，“未來中國經(jīng)濟(jì)的增速將有所降低，資本流入的速度也將減緩，金融體系運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)可能增加。隨著金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模日益龐大，未來如果出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，國家將難以‘兜底’。在宏觀環(huán)境相對(duì)較好的時(shí)期建立這一制度，對(duì)防范不確定風(fēng)險(xiǎn)比較有利”。

不是“單一付款箱”

中國證券報(bào)記者了解到，我國建立存款保險(xiǎn)制度的制度框架已基本成型，《存款保險(xiǎn)條例》也已起草完畢。

魏加寧介紹，目前國際上的存款保險(xiǎn)制度主要有三種類型：一是“單一付款箱型”，只負(fù)責(zé)賠付儲(chǔ)戶的存款，這以英國為代表；二是“風(fēng)險(xiǎn)最小化型”，除負(fù)責(zé)賠付外，還具備對(duì)銀行的重組甚至監(jiān)管等廣泛的功能，這以美國為代表；三是“中間型”，其功能介于前兩者之間，以日本為代表。

接受中國證券報(bào)記者采訪的業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，從國際經(jīng)驗(yàn)看，“單一付款箱型”被證明是失敗的。魏加寧舉例說，此次金融危機(jī)期間，英國的北巖銀行發(fā)生了擠兌，說明大家對(duì)“單一付款箱型”存款保險(xiǎn)制度不放心。許多從“單一付款箱型”起步的國家后來大多轉(zhuǎn)向“中間型”或“風(fēng)險(xiǎn)最小化型”。

郭田勇認(rèn)為，存款保險(xiǎn)制度有處置金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，也是金融監(jiān)管體系的重要組成部分。在出資方式上，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是一家政府全資的公司，不具備商業(yè)性質(zhì)，不以盈利為目的，但應(yīng)該按照公司化的治理結(jié)構(gòu)運(yùn)作。商業(yè)銀行不應(yīng)擁有存款保險(xiǎn)公司的股份。

不過，權(quán)威人士透露，本著“穩(wěn)健、穩(wěn)健、再穩(wěn)健”原則，我國應(yīng)分步推進(jìn)，首先宣布建立存款保險(xiǎn)制度。央行的設(shè)想是按照分步走的原則，先在央行內(nèi)設(shè)一個(gè)存款保險(xiǎn)基金，其職能設(shè)置類似于“中間型”。保險(xiǎn)基金由各投保銀行按照存款的一定比例交納，未來再逐步過渡到社會(huì)化的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

該人士表示：“建立存款保險(xiǎn)制度的核心是有防范道德風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和市場退出機(jī)制，穩(wěn)定存款信心。在這一制度下，存款人的利益受到切實(shí)保護(hù)，個(gè)別銀行經(jīng)營不善不會(huì)引發(fā)連鎖性的銀行信譽(yù)危機(jī)”。具體而言，在存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)中，應(yīng)借鑒有限賠付、差別費(fèi)率和早期糾正機(jī)制等國際存款保險(xiǎn)制度實(shí)踐中較為成熟的做法。應(yīng)考慮賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)履行職責(zé)所必需的職能，包括適度的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)處置職能，強(qiáng)化對(duì)制度參與各方的激勵(lì)和約束。

魏加寧建議，應(yīng)一步到位實(shí)行有限賠付。其理由是：全額賠付容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，弱化市場約束；當(dāng)前我國并不處于金融危機(jī)中，沒有必要實(shí)行全額賠付；如果現(xiàn)在實(shí)行全額賠付，將來向有限賠付過渡時(shí)還要再過一次關(guān)。當(dāng)然，根據(jù)現(xiàn)在的情況，在存款保險(xiǎn)制度啟動(dòng)階段可以參考人均GDP、居民收入水平等指標(biāo)，將限額的水平適當(dāng)定得高一些，覆蓋面廣一些，將來根據(jù)GDP和通貨膨脹的變化再調(diào)整。

大銀行也須加入

國有大型商業(yè)銀行是否需加入存款保險(xiǎn)一直備受爭議。大銀行“大而不能倒”的特點(diǎn)決定了它們一直擁有國家的隱性擔(dān)保，使它們加入存款保險(xiǎn)的動(dòng)力不足。

此前有媒體報(bào)道稱，存款保險(xiǎn)制度將從小銀行開始試點(diǎn)。但中國證券報(bào)記者了解到，目前多方已達(dá)成共識(shí)：存款保險(xiǎn)制度是一種強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，大行必須加入。

專家表示，我國5家國有大型商業(yè)銀行吸收的存款占全行業(yè)存款的51%，資產(chǎn)質(zhì)量相對(duì)較好，但這是建立在國家多年大力扶持的基礎(chǔ)上。近年來，國家通過注資、剝離不良資產(chǎn)等方式以及稅收減免、再貸款等扶持政策，為支持國有大型商業(yè)銀行改革和發(fā)展投入了巨額資金。僅2003年以來，國家就為5家國有大型商業(yè)銀行累計(jì)剝離了2萬億元左右的不良資產(chǎn)。國有大型商業(yè)銀行從國家維護(hù)金融穩(wěn)定的政策中受益非淺。

與中小銀行相比，盡管大銀行的總體經(jīng)營實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)，但并不能說它沒有風(fēng)險(xiǎn)。大銀行尚未經(jīng)受一個(gè)完整經(jīng)濟(jì)周期的考驗(yàn)，不能完全排除將來出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。未來大銀行如果出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，顯然不能完全由國家承擔(dān)其經(jīng)營失敗的損失，而應(yīng)首先尋求市場化的解決機(jī)制。從國際經(jīng)驗(yàn)看，解決大銀行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有三道防線。首先，應(yīng)考慮由股東吸收其風(fēng)險(xiǎn)損失；其次，存款保險(xiǎn)這一市場化的風(fēng)險(xiǎn)解決機(jī)制及時(shí)介入，穩(wěn)定市場信心；最后，當(dāng)市場機(jī)制不足以覆蓋風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央銀行可通過及時(shí)擴(kuò)張資產(chǎn)負(fù)債表化解風(fēng)險(xiǎn)。在大規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)，存款保險(xiǎn)制度雖然不能包打天下，但它能通過市場化的機(jī)制防范和疏導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵不在于投入多少救助基金，而是切斷風(fēng)險(xiǎn)積累的鏈條，改變風(fēng)險(xiǎn)處置方式。

郭田勇表示，從公平性角度看，存款保險(xiǎn)制度對(duì)銀行提出的保費(fèi)要求會(huì)提高銀行經(jīng)營成本，大銀行如果不參加存款保險(xiǎn)，會(huì)使本來就弱勢的小銀行在競爭中處于更不利的地位，促使小銀行冒險(xiǎn)經(jīng)營，更容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)給中小企業(yè)帶來不利影響。

“存款保險(xiǎn)制度的核心不在于收取的保費(fèi)有多少?！狈治鋈耸勘硎?，“向金融機(jī)構(gòu)收取保費(fèi)的數(shù)目會(huì)很小，對(duì)商業(yè)銀行的影響可以忽略不計(jì)，也不必?fù)?dān)心出現(xiàn)保費(fèi)不足無錢兌付的情況，問題的關(guān)鍵是引入一種新的機(jī)制以穩(wěn)定存款信心，具體的操作可以有多種方式。例如，在存款保險(xiǎn)制度下，當(dāng)農(nóng)信社的儲(chǔ)戶存款面臨損失時(shí)，儲(chǔ)戶可以按照規(guī)定在商業(yè)銀行兌付，這樣儲(chǔ)戶就不會(huì)急于擠兌，從而切斷銀行倒閉的風(fēng)險(xiǎn)傳染鏈條”。

有關(guān)專家強(qiáng)調(diào)，存款保險(xiǎn)制度是維護(hù)金融穩(wěn)定的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，在設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)牢牢守住為存款人提供充分保護(hù)和有效防范、化解風(fēng)險(xiǎn)的底線，這是制度發(fā)揮作用和保持我國金融業(yè)長治久安的基石。

來源：中國證券報(bào)

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