加強地方政府融資平臺信貸管理

　　“防風(fēng)險是金融業(yè)永恒的主題。對于各類金融風(fēng)險的處置，要堅持‘誰的孩子誰抱’的原則，明確責(zé)任，確保金融安全和社會穩(wěn)定?！边@是王岐山副總理近日在湖北省宜昌市召開的地方金融工作座談會上明確強調(diào)的。而對于地方融資平臺貸款的清理和規(guī)范，業(yè)內(nèi)人士表示，也應(yīng)遵循“誰的孩子誰抱”的原則，明確責(zé)任，以確保金融安全和社會穩(wěn)定。

　　審計署：全面清查全國地方政府負債

　　地方融資平臺貸款的激增始自國際金融危機爆發(fā)之后的2008年到2009年。在應(yīng)對國際金融危機的過程中，地方政府通過建立投融資平臺，把基礎(chǔ)建設(shè)和其他政府企業(yè)產(chǎn)生的債務(wù)進行信貸化。去年10月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求清理平臺公司貸款。對于地方政府融資平臺，監(jiān)管層要求銀行及時調(diào)整風(fēng)險分類，對違規(guī)土地抵押貸款，按五級分類須在原有基礎(chǔ)上下調(diào)一級。

　　審計署今年8月公布的調(diào)查報告顯示，截至2010年底，我國省市縣三級地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元。其中，政府負有償還責(zé)任的6.7萬億元，占62.62%；負有擔(dān)保責(zé)任的2.3萬億元，占21.80%；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的1.7萬億元，占15.58%。

　　央行在今年年中發(fā)布的《2010中國區(qū)域金融運行報告》中，介紹了從2008年以來對全國各地區(qū)政府融資平臺貸款情況的專項調(diào)查。結(jié)果顯示，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年年末增長25%以上。其中，縣級平臺約占70%。國有商業(yè)銀行和政策性銀行成為地方政府融資平臺貸款的供給主力。央行表示，目前地方政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作正有序推進。2010年，地方政府融資平臺貸款持續(xù)高增態(tài)勢有所緩解。與上年末相比，2010年年末，多個省市地方政府融資平臺貸款增速回落明顯，由50%以上降至20%以下。按照國務(wù)院文件規(guī)定，依靠財政性資金償債的公益性項目融資平臺公司得到重點清理規(guī)范，貸款平穩(wěn)收縮。

　　銀監(jiān)會：重點推進存量平臺貸款整改

　　但是，對于如此龐大的融資平臺債務(wù)，人們更多擔(dān)心的是地方財政風(fēng)險通過連鎖效應(yīng)給作為債權(quán)人的銀行帶來的巨大信用風(fēng)險，甚至是系統(tǒng)性風(fēng)險，進而影響整個金融體系乃至經(jīng)濟的穩(wěn)定運行。

　　銀監(jiān)會前主席劉明康表示，在10.7萬億元的地方政府債務(wù)中，80%來自銀行貸款，但由于早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早處置，整體風(fēng)險可控。同時，由于監(jiān)管當局及時要求銀行業(yè)對平臺貸款逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全，目前的平臺貸款覆蓋率已有較大改進。截至今年9月底，地方融資平臺貸款的清理和規(guī)范工作已經(jīng)進行了60%，未來如果清理力度保持不變，融資平臺風(fēng)險會逐步化解。

　　記者了解到，銀行業(yè)金融機構(gòu)重點推進了存量平臺貸款整改。根據(jù)銀監(jiān)會規(guī)定，銀行需要依據(jù)平臺公司自身經(jīng)營性現(xiàn)金流覆蓋情況，按照現(xiàn)金流覆蓋比例將貸款劃分為全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋四類風(fēng)險定性。根據(jù)現(xiàn)金流覆蓋狀況，現(xiàn)金流全覆蓋的融資平臺可以重新簽訂貸款合同，不再視為政府融資平臺，這部分貸款已經(jīng)達到3萬多億元。而對于未實現(xiàn)現(xiàn)金流全覆蓋的平臺貸款，銀監(jiān)會根據(jù)現(xiàn)金流覆蓋狀況的不同，按照140%到300%不等的比例計算了資本占用。

　　專家指出，這樣的監(jiān)管手段很扎實，所有銀行對地方政府融資平臺貸款都加強管理，地方政府也根據(jù)項目現(xiàn)金流狀況，根據(jù)不同缺口增加土地抵押，使得現(xiàn)在全覆蓋的比例占到絕大多數(shù)。

　　管理層：再度加碼平臺貸款風(fēng)險處置

　　銀監(jiān)會副主席周慕冰10月24日表示，下一階段，銀監(jiān)會將重點推進存量平臺貸款的風(fēng)險緩釋和整改增信。所有存量平臺貸款必須落實合格、足值的抵質(zhì)押，并進行還款方式整改。周慕冰指出，凡是以公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押的平臺貸款，應(yīng)以合法的非公益性資產(chǎn)進行全額置換；凡是以政府承諾擔(dān)保以及以無土地使用權(quán)證的土地出讓收入承諾抵押的平臺貸款，應(yīng)及時追加合法有效的抵押擔(dān)保。對于整貸整還的存量平臺貸款，要求商業(yè)銀行與地方政府和平臺客戶協(xié)商貸款合同的修訂和補充完善，做到項目建成投產(chǎn)之后，每半年償還本金一次、利隨本清，實現(xiàn)還款科學(xué)化，減輕集中還款壓力。對原有期限安排不合理的貸款，在其滿足擔(dān)保抵押落實、合同補正到位等條件后，根據(jù)現(xiàn)金流與還本付息的實際匹配情況，經(jīng)批準可適當延長還款期限或展期一次。

　　在建項目過大是我國經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟完善的一大頑癥，也是促使地方政府平臺貸款規(guī)模膨脹的重要原因。一些地方在續(xù)建項目還沒有完成的情況下又提出了規(guī)模龐大的新投資計劃，產(chǎn)生了超常的信貸需求。銀監(jiān)會建議有關(guān)部門對國內(nèi)在建項目進行篩選排隊，制定“保、壓、急、緩”項目名單，按照“保在建、壓重建、控新建”的原則，區(qū)別對待、分類管理，確保信貸資金集中用于在建生產(chǎn)經(jīng)營性項目的續(xù)建和收尾，切實防止出現(xiàn)“半拉子”工程。

　　有銀行業(yè)人士表示，前三季度對地方在貸款投向上，地方政府融資平臺貸款余額較上半年進一步下降。

　　市場：研究論證市政債籌資課題

　　對于地方政府融資平臺的風(fēng)險解決問題，央行專家表示，既要進一步做好地方政府融資平臺的清理規(guī)范，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險；更要疏導(dǎo)地方建設(shè)資金需求，積極探索地方政府以市場化方式融資加強債務(wù)管理的制度安排。應(yīng)認真研究論證地方政府發(fā)行市政債券的籌資方式，改變地方政府融資平臺以銀行貸款為主的融資格局，有效發(fā)揮市場對地方政府舉債的監(jiān)督約束，促進提高地方預(yù)算管理的規(guī)范性和透明度，最大限度地降低地方政府融資風(fēng)險。

　　據(jù)悉，建立地方舉債的風(fēng)險評估和控制機制是被討論的措施之一，分析人士指出：“即便是已經(jīng)形成規(guī)模，負債也并不可怕，關(guān)鍵是要有合理控制風(fēng)險的機制來約束地方的隨意舉債行為”。而就在當前地方融資平臺飽受質(zhì)疑、地方政府舉債備受爭議的情況下，經(jīng)國務(wù)院批準的滬粵浙深四省市地方政府試點自行發(fā)債，在過去的短短10天內(nèi)全部順利完成?！霸圏c地方政府債券自行發(fā)行，是探討地方政府舉債融資的重要渠道之一，是財政部推行陽光融資的重要舉措?！睒I(yè)內(nèi)專家評價說。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所研究員吳慶表示，地方政府可以負債，但問題在于如何對政府的負債行為進行機制上的約束。地方政府形成大量負債的根本原因還是在于當前的財稅體制，盡管有轉(zhuǎn)移支付作為調(diào)節(jié)的手段，但中央和地方之間還是存在很大的財權(quán)和事權(quán)的不匹配。如果財稅體制不做改革，地方政府的負債還會繼續(xù)增加，商業(yè)銀行的不良貸款也會繼續(xù)堆積。吳慶說，消化現(xiàn)有的政府負債，需要建立一個由中央、地方再到銀行的債務(wù)分擔(dān)機制，各方根據(jù)債務(wù)的性質(zhì)來分別承擔(dān)，這種做法是當前情況下比較好的一種做法。

　　對此，專家指出，在推進存量平臺貸款整改中，應(yīng)該堅持“誰的孩子誰抱”的原則，明確責(zé)任。否則既處理不好“舊債”，“新債”也會出問題。好在現(xiàn)在國務(wù)院、央行、銀監(jiān)會都在強調(diào)：繼續(xù)加強地方政府融資平臺公司貸款風(fēng)險管理，防范系統(tǒng)性風(fēng)險。銀監(jiān)會主席尚福林日前更表示，當前特別要做好地方政府融資平臺貸款、房地產(chǎn)貸款、理財業(yè)務(wù)、影子銀行等主要風(fēng)險的防控工作。

來源： 金融時報 作者： 李倩

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