自行發(fā)債推動地方融資“陽光化”

財政部日前發(fā)布《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市作為試點，自行發(fā)行3年期和5年期債券。隨著這4省市陸續(xù)公布自行發(fā)債的具體時間表，有關(guān)自行發(fā)債試點的問題廣受關(guān)注。

地方政府自行發(fā)債同中央代理發(fā)債有什么關(guān)聯(lián)？此時開展地方政府自行發(fā)債試點主要基于哪些考慮？

自1995年1月起實施的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。1998年至2004年，我國實施積極財政政策，中央政府代地方政府舉債并轉(zhuǎn)貸地方，用于國家確定項目的建設(shè)。但由于國債轉(zhuǎn)貸地方是中央發(fā)債、地方使用，不列中央赤字，因此轉(zhuǎn)貸資金既不在中央預(yù)算反映，也不在地方預(yù)算反映，不利于監(jiān)督。同時，由于舉借債務(wù)與資金使用主體脫節(jié)，責(zé)權(quán)不清，增加了中央財政的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險。

2009年，為解決地方政府配套資金不足問題，國務(wù)院同意地方政府發(fā)行2000億元債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。2010年，財政部共代理發(fā)行10期地方政府債券，總額為2000億元。今年，截至10月24日，財政部已發(fā)行了8期地方政府債券，總額為1771億元。

從近3年來的情況看，由財政部代理發(fā)行地方政府債券，不僅有利于降低地方政府融資成本，拓寬融資渠道，滿足了許多重大建設(shè)項目的資金需求，而且有利于地方政府積累更多債務(wù)管理經(jīng)驗，為此次開展自行發(fā)債作了鋪墊。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展總體態(tài)勢良好，繼續(xù)朝著宏觀調(diào)控的預(yù)期方向發(fā)展。同時，經(jīng)濟運行也面臨物價高位運行、經(jīng)濟增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力增大等多方面挑戰(zhàn)，政策需要在控物價、穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)之間找到平衡點。因此，在保持宏觀經(jīng)濟政策基本方向不變的情況下，給予地方政府一定意義上的自主發(fā)債權(quán)，是積極財政政策的一種具體體現(xiàn)。

今年6月底，審計署公布了《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》，許多人對10.7萬億元的地方政府性債務(wù)余額表示了擔(dān)憂。此次允許地方政府自行發(fā)債，會不會進一步加大地方政府的償債壓力？如何有效防范地方政府自行發(fā)債的潛在風(fēng)險？

選擇上海、浙江、廣東及深圳4地進行首批試點，可以為有效緩解地方政府債務(wù)壓力積累經(jīng)驗。一方面，是因為上述4地的地方政府性債務(wù)最輕，能獲取市場較好的信用評級，有利于債券順利發(fā)行；另一方面，這4地財政收入增長較快，償債能力較強，地方財政管理也比較先進。

開展小范圍的試點，逐步將債券發(fā)行與財政支出納入到地方政府預(yù)算之中，可以避免各地通過投融資平臺舉債而出現(xiàn)的不規(guī)范不透明的隱性負(fù)債，促進地方債務(wù)良性滾動發(fā)展。同時，由于發(fā)債主體需公布其預(yù)算狀況、政府的資產(chǎn)狀況等信息，提高財政收支的透明度，以獲得投資者的充分認(rèn)可。因此，自行發(fā)債還有助于推動地方政府實現(xiàn)“陽光融資”。

自行發(fā)債也體現(xiàn)了公共財政民生優(yōu)先的原則。根據(jù)規(guī)定，自行發(fā)債獲得的資金應(yīng)當(dāng)保證額度有限，專項專用，優(yōu)先用于保障性安居房等民生項目。比如，廣東省不含深圳今年自行發(fā)債額度為69億元，募集資金將用于保障性安居工程建設(shè)、貫徹中央擴大內(nèi)需項目的地方配套以及部分省內(nèi)重大項目。深圳市今年自行發(fā)債額度為22億元，主要用于污水處理廠配套污水管網(wǎng)等建設(shè)工程以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通等重點民生工程。

此次4地自行發(fā)債總規(guī)模229億元，不可能從根本上緩解地方政府償債壓力。對于緩解地方政府償債壓力而言，根本性措施還在于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式以及增強地方政府財政實力。同時，由于地方自行發(fā)債比中央代理發(fā)債復(fù)雜得多，且目前處于探索階段，有關(guān)方面需及時研究建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，尤其要加強對發(fā)債行為的監(jiān)督，有效遏制盲目舉債和不能妥善管理募集資金的問題。

來源：中國經(jīng)濟網(wǎng)——《經(jīng)濟日報》

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