中國(guó)地方債“遠(yuǎn)慮”大于“近憂”

地方債務(wù)因短期資金周轉(zhuǎn)不靈，引發(fā)“多米諾骨牌”效應(yīng)的擔(dān)憂正在消退，但不透明的地方融資體系給中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的長(zhǎng)期隱患，還是不能讓人放心。

8月初，由財(cái)政部代理發(fā)行的446億地方政府債券即將招標(biāo)。然而，7月上旬，此類債券發(fā)行時(shí)，出現(xiàn)少量數(shù)額流標(biāo)的陰影，似乎還未散去。當(dāng)時(shí)，由于機(jī)構(gòu)反應(yīng)平淡，總計(jì)504億元的發(fā)債數(shù)額，最終只招標(biāo)了493.4億元。

市場(chǎng)的擔(dān)憂，源于過去一段時(shí)間，中國(guó)地方債務(wù)數(shù)額公布后引發(fā)的一系列“恐慌”。6月以來，審計(jì)署、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)都對(duì)地方政府債務(wù)總規(guī)模發(fā)布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，由于統(tǒng)計(jì)口徑差異，數(shù)據(jù)不盡相同，由此引發(fā)諸多猜測(cè)。

一些國(guó)際信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，如穆迪認(rèn)為，中國(guó)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有低估甚至漏報(bào)的可能，差額約有驚人的3.5萬億。

央行和審計(jì)署發(fā)言人隨后公開表示，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，外界的某些猜測(cè)沒有依據(jù)。國(guó)內(nèi)投行中金公司還專門發(fā)布了《穆迪錯(cuò)在哪里》的報(bào)告，指出其對(duì)中國(guó)地方債務(wù)的判斷過于悲觀。

爭(zhēng)論使債市動(dòng)蕩。監(jiān)管機(jī)構(gòu)傳出地方債務(wù)不能“借新還舊”的嚴(yán)格信貸政策，使得城投債、企業(yè)債遭遇恐慌性下挫，市場(chǎng)成交萎縮。同時(shí)，新發(fā)地方債的流標(biāo)現(xiàn)象也隨之而來。

違約的可能性有多大

“地方債引發(fā)中國(guó)經(jīng)濟(jì)崩潰的言論，絕對(duì)是危言聳聽！”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康在公開場(chǎng)合表示。他認(rèn)為，根據(jù)審計(jì)數(shù)據(jù)，截至中國(guó)2010年年底，三類地方政府債務(wù)（負(fù)有償還責(zé)任的直接債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，或有債務(wù)、償債困難時(shí)可能需政府給予一定救助的債務(wù)）合計(jì)10.7萬億元，而其中后兩類債務(wù)（占37.4%）并不會(huì)百分之百變?yōu)閷?shí)際債務(wù)。即使全部假設(shè)為“實(shí)打?qū)崱眰鶆?wù)，10.7萬億元債務(wù)余額，約相當(dāng)于中國(guó)去年GDP的26.9%。加上中國(guó)公共部門債務(wù)和金融債券等，中國(guó)總體的公共部門債務(wù)率應(yīng)在50%~55%，并沒有達(dá)到國(guó)家設(shè)定的60%的警戒線，總體可控。

而西方國(guó)家通常將地方債的債務(wù)率上限設(shè)定在100%。從這個(gè)意義上看，中國(guó)地方債與希臘主權(quán)債務(wù)等歐債危機(jī)有本質(zhì)區(qū)別。

不過，審計(jì)署在強(qiáng)調(diào)地方債不構(gòu)成系統(tǒng)性或全局性風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也認(rèn)為，一些地區(qū)和行業(yè)存在債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的問題，長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)隱患不容忽視。

6月末，云南投資控股有限公司集團(tuán)宣布重組，由于償債主體變更，引發(fā)了市場(chǎng)對(duì)相關(guān)債券違約的猜測(cè)；在更早的4月，有傳聞?wù)f，云南省公路開發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)函稱“只付息不還本”，雖然地方政府很快出面協(xié)調(diào)和澄清，但仍然引發(fā)了市場(chǎng)對(duì)地方債務(wù)違約的擔(dān)憂。

分析人士稱，中央政府在2008年開始實(shí)施4萬億刺激計(jì)劃，除了中央的大量財(cái)政投入，各地方政府也以各種融資途徑來配套中央資金。去年開始，宏觀貨幣政策轉(zhuǎn)向，由適度寬松向穩(wěn)健轉(zhuǎn)變，存款準(zhǔn)備金率和利率多次上調(diào)，對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控也逐漸加強(qiáng)，這恰恰趕上不少地方融資明年將進(jìn)入還款高峰期，某些不良項(xiàng)目的確有可能導(dǎo)致地方債違約。由此引起的債券拋售行為，可以看作是市場(chǎng)“正常的波動(dòng)”。

不過，地方債的直接責(zé)任人通常是地方政府，而地方政府融資主要是以地方的電力、煤氣、公路、自來水、房產(chǎn)、地產(chǎn)、煤炭、隧道、電信等資產(chǎn)為基礎(chǔ)或擔(dān)保，并非“空手套白狼”，最終違約的可能性并不大。

以山東省為例，2008年省政府性債務(wù)為1358.56億元，2009年為抵御國(guó)際金融危機(jī)、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，一如全國(guó)各地的情況，該省地方債也大幅增加，至2010年年底增至4752.19億元。

山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)稅金融研究所所長(zhǎng)陳華稱，1994年分稅制改革后，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重急劇下降，而相應(yīng)的政府職能卻并未同比例減少。為了提供公共服務(wù)和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府不得不大舉借債?！敖ㄔO(shè)周期長(zhǎng)、金額大、回收慢、收益率低、老百姓還離不開的項(xiàng)目，市場(chǎng)上沒人愿干，只能政府建。政府沒錢，自然就要舉債。”

據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東地方債主要來自銀行貸款，截至2010年末達(dá)到2120.43億元，舉借主體主要是融資平臺(tái)公司和地方政府。 根據(jù)財(cái)政部的規(guī)定，地方債使用范圍主要包括，保障性安居工程、農(nóng)村民生工程、社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、地震災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目等。

山東省審計(jì)廳表示，從2008年開始，老百姓的感受是城市里路越來越好，廣場(chǎng)、綠地越來越多，這些都是各級(jí)政府用地方債籌集的資金，為老百姓辦的實(shí)事。據(jù)稱，當(dāng)?shù)貏偮涑傻氖〔┪镳^、省殘疾人康復(fù)中心，也都是用去年山東由中央代為發(fā)行的地方債券建設(shè)的。

不過，山東審計(jì)部門也發(fā)現(xiàn)，其15個(gè)市和118個(gè)縣政府設(shè)立了213家融資平臺(tái)公司中，有8家存在借新還舊問題，13家存在逾期債務(wù)，54家存在虛假出資、注冊(cè)資本不到位等問題，涉及金額55.38億元。此外，高校和醫(yī)院的負(fù)債問題較為嚴(yán)重。

針對(duì)這些“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，當(dāng)?shù)氐膶?duì)策是，由財(cái)政收入中提取一定數(shù)額的資金作為準(zhǔn)備金。目前山東省的償債準(zhǔn)備金已達(dá)到71.27億元。

中國(guó)的區(qū)域差別巨大，當(dāng)然不能一概而論。北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁就表示，從今明年短期看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)不會(huì)因?yàn)榈胤饺谫Y平臺(tái)問題出現(xiàn)系統(tǒng)性的連鎖反應(yīng)，因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)盤子非常大。地方政府融資平臺(tái)有10萬億的債務(wù)余額，比例并不超標(biāo)。同時(shí)，雖然中國(guó)地方融資平臺(tái)數(shù)量很大，但由于各地的差異非常大，只要處理妥當(dāng)，發(fā)生“共振”的可能性比較小。

地方債的膿瘡如何捅破

安邦咨詢認(rèn)為，對(duì)地方債這個(gè)“膿瘡”是一次性刺破、實(shí)行休克療法，還是服下“緩釋膠囊”，實(shí)行保守治療，這涉及完全不同的策略選擇?？傮w看，只要中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒有問題，財(cái)政收入可持續(xù)，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題完全可以逐步化解，而原則應(yīng)該是“慢慢來”，最理想的情況是“軟著陸”。

中國(guó)建設(shè)銀行研究宏觀經(jīng)濟(jì)的專家趙慶明則表示，地方債用于投資的項(xiàng)目，多是事關(guān)百年大計(jì)的基建類項(xiàng)目，在目前暫時(shí)還沒有現(xiàn)金流產(chǎn)生的時(shí)候，應(yīng)該適當(dāng)允許借新還舊，允許展期。而當(dāng)下銀行還款期限超過5年的都很少，如果猛一下卡住新貸款，就切斷了這些項(xiàng)目的后續(xù)資金供應(yīng)，這將造成人為的混亂。

“‘一刀切’的禁令會(huì)造成大面積的恐慌，不僅有問題的融資平臺(tái)被宣判了死刑，連帶著一些本來有償還能力的平臺(tái)公司也斷絕了資金供應(yīng)?！卑舶钭稍兊姆治鰩煼Q，“突然拔掉輸液管的做法只會(huì)加速死亡。”

對(duì)于拆除地方債務(wù)這個(gè)“炸彈”的最終策略，他們給出的建議是，“控制增量、分類處理、適當(dāng)展期、保守治療”的十六字方針，因?yàn)橹挥羞@樣才能“以時(shí)間換安全”。

政府手中的資產(chǎn)應(yīng)擇機(jī)流通

事實(shí)上，地方債早在金融危機(jī)之前就已經(jīng)開始積累。地方政府的政績(jī)觀、財(cái)政主體多元化，以及地方財(cái)政體系的不完善等體制性難題，是這種癥結(jié)長(zhǎng)期得不到解決的深層原因。有來自地方政府的知情人士稱，各級(jí)地方政府為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，追求高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，總是習(xí)慣于想方設(shè)法加大招商引資力度，畢竟經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是政績(jī)考核的硬指標(biāo)。因而負(fù)債經(jīng)營(yíng)，舉債建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“一代人的政績(jī)”，就成了必然邏輯。某些地區(qū)的地方財(cái)政已從早期的“吃飯財(cái)政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙堌?cái)政”，“寅吃卯糧”和“吃了上頓沒下頓”的現(xiàn)象十分突出。

“為什么不能把地方債務(wù)與地方資產(chǎn)統(tǒng)籌起來考慮呢？”經(jīng)濟(jì)學(xué)家李才元認(rèn)為，如果把地方政府看作一個(gè)“大企業(yè)”，現(xiàn)在很多人只是把眼光聚焦這家企業(yè)的負(fù)債表上，而忽略了它的資產(chǎn)表。

他認(rèn)為，應(yīng)該以相對(duì)實(shí)際的態(tài)度看待地方債問題。中國(guó)的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，地方政府的職能也不同于國(guó)外，它本身有著很強(qiáng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的功能，因此手頭還有大量的資產(chǎn)儲(chǔ)備，包括地方國(guó)有企業(yè)股權(quán)、礦產(chǎn)、土地資源等，如果能把這些資產(chǎn)盤活，讓中央企業(yè)和大型民營(yíng)企業(yè)通過公開的市場(chǎng)化程序進(jìn)入，這樣反而可能“化危為機(jī)”。

據(jù)長(zhǎng)江期貨分析，數(shù)據(jù)顯示上海市國(guó)資委控制的上市公司數(shù)量為63家（只算按第一大股東持有的股份數(shù)），其中地方政府所持股權(quán)按今年7月初的市值達(dá)5000億元，這還不包括地方政府持有的未上市企業(yè)的股權(quán)。而上海市的債務(wù)在3000億元以下，加上其所持土地等其他資產(chǎn)，還本付息不成問題。

李才元認(rèn)為，中國(guó)地方政府長(zhǎng)期看要向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型，逐漸擺脫“經(jīng)營(yíng)型”政府的政績(jī)壓力，這需要將手中的資產(chǎn)擇機(jī)流通，而中央企業(yè)作為所有制對(duì)等的國(guó)家企業(yè)，應(yīng)主動(dòng)參與地方經(jīng)濟(jì)的重組整合，這樣既能幫地方盤活資產(chǎn)，又能在整體上做大做強(qiáng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)。從某種意義上說，這是種“以空間換安全”的思路。

賈康則多次強(qiáng)調(diào)，我國(guó)地方借債存在著嚴(yán)重的不規(guī)范，透明度比較低，各個(gè)區(qū)域的分布不均衡，甚至與腐敗行為連在一起發(fā)生。因而，就算“近憂”不足懼，也必須有備于“遠(yuǎn)慮”。

他認(rèn)為，治理地方債應(yīng)遵循“治存量，開前門，關(guān)后門，修圍墻”的原則。

“治存量”：地方政府要充分重視已形成的地方隱性負(fù)債的余額，積極消化負(fù)債存量，提高規(guī)則的透明度、規(guī)范性和可行性，及早防范風(fēng)險(xiǎn)；“開前門”：形成可操作的規(guī)則，提高中央已批準(zhǔn)舉借的地方債在整個(gè)地方實(shí)際債務(wù)舉借規(guī)模里的比重；“關(guān)后門”：要有應(yīng)急機(jī)制、急事急辦、特事特辦的特殊程序，平時(shí)關(guān)著、應(yīng)急時(shí)有必要再打開一下的“后門”；“修圍墻”：即把原來的潛規(guī)則統(tǒng)統(tǒng)堵住。

　　版權(quán)及免責(zé)聲明：凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時(shí)須獲得授權(quán)并注明來源“中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責(zé)任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章，不代表本網(wǎng)觀點(diǎn)和立場(chǎng)。版權(quán)事宜請(qǐng)聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀