銀行破產(chǎn)條例起草醞釀重啟 立法仍需未雨綢繆

7月22日，美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)宣布關(guān)閉3家小型地區(qū)銀行，其中兩家位于佛羅里達(dá)州，一家位于科羅拉多州。這使得今年以來(lái)美國(guó)銀行破產(chǎn)數(shù)目升至58家。

金融危機(jī)后，美國(guó)涌現(xiàn)銀行倒閉潮，這發(fā)生在大洋彼岸，對(duì)更多中國(guó)人來(lái)說(shuō)這只是隔岸觀火。

不過(guò)最近，《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》簡(jiǎn)稱《條例》的起草工作已重新啟動(dòng)，很顯然中國(guó)政府正在為防范商業(yè)銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)砌上防火墻。

防范 勢(shì)在必行

上海金融學(xué)院院長(zhǎng)陸紅軍在接受《國(guó)際金融報(bào)》記者采訪時(shí)表示：“金融危機(jī)的發(fā)生給各國(guó)銀行業(yè)敲響了警鐘。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，未來(lái)世界經(jīng)濟(jì)面臨更多不確定性，銀行業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)壓力有增無(wú)減?！本湍么笱蟊税兜拿绹?guó)來(lái)說(shuō)，2010年美國(guó)共有157家銀行破產(chǎn)，創(chuàng)下自1992年以來(lái)歷史最高紀(jì)錄。2011年，情況雖有好轉(zhuǎn)，但依然有部分美國(guó)銀行在破產(chǎn)邊緣掙扎。

“這并不僅僅是美國(guó)的問(wèn)題，商業(yè)銀行破產(chǎn)倒閉是每一個(gè)國(guó)家都面臨的課題?！标懠t軍認(rèn)為，“在系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體系中，銀行占據(jù)著核心位置，無(wú)可替代。一切經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，諸如風(fēng)險(xiǎn)、損失都將在銀行業(yè)中集中表現(xiàn)。”

而對(duì)于中國(guó)銀行業(yè)來(lái)說(shuō)，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，企業(yè)、銀行熱衷追求規(guī)模?！霸诂F(xiàn)有體制下，企業(yè)家和銀行家們浮躁的多，冷靜理智的少，盲目擴(kuò)張會(huì)使銀行體系過(guò)多承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這很危險(xiǎn)?！标懠t軍說(shuō)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇向《國(guó)際金融報(bào)》記者表示，雖然中國(guó)銀行業(yè)面臨地方融資平臺(tái)、房地產(chǎn)貸款等風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)都還在可控范圍內(nèi)，但銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)需要未雨綢繆，盡早立法。

指引 制度缺失

中國(guó)至今未就銀行破產(chǎn)專門立法，在實(shí)際操作中，許多資不抵債的銀行無(wú)法破產(chǎn)，往往通過(guò)行政手段進(jìn)行救助，實(shí)在不行則進(jìn)行清算重組。但通過(guò)行政手段進(jìn)行救助的效果并不好，而且效率低下。

1997年底，中國(guó)金融史上第一家被行政關(guān)閉的商業(yè)銀行海南發(fā)展銀行就因收購(gòu)了當(dāng)?shù)?8家大多資不抵債、經(jīng)營(yíng)不善的農(nóng)信社而陷入支付危機(jī)。至今這家銀行仍在清算過(guò)程中。

“如果存在法律指引，海南發(fā)展銀行本身就可能避免落入清算的窘境，甚至有望轉(zhuǎn)危為機(jī)。但行政救助將這種可能性徹底抹殺，并導(dǎo)致了最壞的結(jié)果。因此利用優(yōu)質(zhì)銀行救助資不抵債的銀行或金融機(jī)構(gòu)這條路是走不通的，很有可能反而加速了銀行的集體破產(chǎn)?！标懠t軍指出。

“海南發(fā)展銀行的例子也反映了銀行市場(chǎng)退出制度的缺失，這種制度的缺失對(duì)銀行業(yè)發(fā)展是不負(fù)責(zé)任的?！标懠t軍認(rèn)為。

根據(jù)《商業(yè)銀行法》規(guī)定：在商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí)，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)該銀行實(shí)行接管。但什么是“信用危機(jī)”，法律并未對(duì)此作出定義，而且可以采取什么樣的措施也并不明確。

2004年制定的《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》將資本充足率作為監(jiān)管性破產(chǎn)regulatory insolvency的衡量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于資本充足率低于4%，或核心資本充足率低于2%的銀行，銀監(jiān)會(huì)可以要求銀行調(diào)整高級(jí)管理人員；或依法對(duì)銀行實(shí)行接管或者促成機(jī)構(gòu)重整，直至予以撤銷。

復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院副教授許凌艷向《國(guó)際金融報(bào)》記者表示，規(guī)定使用了“可以”這樣的字眼，表示依法對(duì)銀行實(shí)行接管或者促成機(jī)構(gòu)重整不是必須性的。

立法 工程復(fù)雜

雖然《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》起草工作已經(jīng)重啟，但是何時(shí)推出還沒(méi)有時(shí)間表。

陸紅軍表示：“《條例》起草工作是項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。”他認(rèn)為，《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》自身修訂存在難度。其次，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)后由誰(shuí)來(lái)接管。是主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管，還是由類似中央?yún)R金公司這樣的金融國(guó)有資產(chǎn)管理公司來(lái)接管。

郭田勇認(rèn)為，《條例》的推出是要提升銀行風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，避免道德風(fēng)險(xiǎn)?；谶@個(gè)目的，對(duì)于銀行破產(chǎn)的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)制定就至關(guān)重要，一方面不能制定得太緊，讓銀行產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也不能太松，使得銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)輕易因債務(wù)問(wèn)題就提出破產(chǎn)申請(qǐng)。

“中國(guó)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例也要考慮自身特色?！标懠t軍強(qiáng)調(diào)，“一方面要打破商業(yè)銀行不能破產(chǎn)的概念，讓商業(yè)銀行監(jiān)管者、管理者保持清醒，但另一方面商業(yè)銀行破產(chǎn)可能依然以行政主導(dǎo)接管為主，盡量避免大規(guī)模商業(yè)銀行進(jìn)入破產(chǎn)程序?！?/p>

來(lái)源：人民網(wǎng)－國(guó)際金融報(bào)

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