財政部再查地方債務(wù) 首次摸底PPP項目等財政支出規(guī)模

　　近日，財政部部署摸底2014年以來全國地方政府融資平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等債務(wù)余額情況。這次統(tǒng)計摸底不僅涉及存量債務(wù)，還首次涉及政府投融資現(xiàn)狀，及未來財政支出責(zé)任狀況。

　　據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者掌握的文件資料來看，存量債務(wù)摸底覆蓋銀行貸款、債券類融資、非銀行金融機構(gòu)融資、供應(yīng)商應(yīng)付款等多個融資渠道，其中需要財政性資金償還的債務(wù)余額需要單獨填報。

　　而各地財政支出責(zé)任情況，諸如政府投資基金、PPP項目、政府購買服務(wù)等，需要填報財政分年度履行支出責(zé)任的款項，覆蓋的年度從2015年開始，一直到后續(xù)“2020年及以后”。

　　財政部財科院金融研究中心主任趙全厚對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，債務(wù)指的是存量債務(wù)，“支出責(zé)任”是承諾未來的支出，未必形成債務(wù)。摸底支出責(zé)任，是看后續(xù)年度里，有多少承諾要支付的款項，可以判斷財政支出的“剛性”度。

　　實際上，地方政府實際舉債規(guī)模，遠比正規(guī)發(fā)債規(guī)模大得多。2014年展開的地方債的清理甄別，不少地方上報的債務(wù)額度相比2013年全面的地方債摸底數(shù)額有大幅增長。

　　財政部表示，這次摸底明確是為深入了解地方政府融資平臺公司債務(wù)等情況，防范財政金融風(fēng)險；此次填報不改變政府債務(wù)口徑，與以后年度債務(wù)限額分配、存量政府債務(wù)置換沒有任何關(guān)系，主要為中央決策提供數(shù)據(jù)支撐和決策依據(jù)。

　　存量債務(wù)+政府支出責(zé)任

　　有地方財政系統(tǒng)人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，這是財政部統(tǒng)一部署的債務(wù)摸底行動。

　　從21世紀經(jīng)濟報道獲得的江蘇、安徽等地通知來看，財政部要求各省10月24日之前上報數(shù)據(jù)，不少省份特別下發(fā)“加急”通知，要求于20日之前將數(shù)據(jù)報到省財政廳。

　　填報的對象為，符合融資平臺定義的國有企業(yè)等單位。所謂融資平臺，根據(jù)通知定義為，由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。

　　區(qū)別于以往的債務(wù)摸底統(tǒng)計，除了對存量債務(wù)的統(tǒng)計，即從2014年到2016年8月底的債務(wù)余額之外，所有涉及政府支出責(zé)任的舉債融資行為都要填報數(shù)據(jù)，包括簽協(xié)議，分年度財政撥款、出具承諾函、擔(dān)保函等還款保證事項等。

　　比如當(dāng)前熱推的PPP模式，不少地方更加注重PPP模式的融資功能，外界有擔(dān)心可能加重政府債務(wù)負擔(dān)。

　　有地方財政人士也對21世紀經(jīng)濟報道記者提出擔(dān)憂，PPP項目周期十幾、二十年，很多僅靠項目本身收入難以覆蓋，需要財政提供補貼，這些支出納入中長期預(yù)算，未來很多年財政要持續(xù)履行支出責(zé)任，但是PPP項目財政支出并沒有納入債務(wù)統(tǒng)計口徑，PPP模式的融資怎么就不是地方債了呢？

　　趙全厚指出，支出責(zé)任是財政對未來的支出，并不是債務(wù)。比如財政承諾兩年后支付100萬，兩年后財政若沒能支付，形成拖欠，變成了債務(wù)；但兩年后，財政若如約支付，就不會形成債務(wù)。對財政支出責(zé)任進行統(tǒng)計，是統(tǒng)計后續(xù)財政支出中有多少既定的支出，即支出剛性度；若前期安排支出較多，后續(xù)可能會調(diào)整支出責(zé)任，壓縮部分支出，來支付承諾的支出。

　　地方債的“糊涂賬”

　　根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，地方政府舉債只能通過發(fā)行政府債券，且納入限額管理。

　　地方政府債券額度每年需經(jīng)全國人大審議通過，2015年地方新增債券規(guī)模為6000億元，2016年提高到1.18萬億，是清清楚楚明面上的賬。

　　但地方政府債務(wù)遠非這些。有地方城投公司相關(guān)負責(zé)人對此次摸底有些擔(dān)憂，城投公司履行政府投融資職能是一種現(xiàn)實需要，城投職能應(yīng)該規(guī)范化，展開這樣的債務(wù)摸底，讓人有點擔(dān)憂。

　　之所以有這樣的擔(dān)憂，在于2014年10月國務(wù)院發(fā)布的43號文《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》明確表示，融資平臺不得新增政府債務(wù)，地方政府后續(xù)舉債，要么通過發(fā)行地方政府債券，要么通過政府與社會資本合作模式即PPP模式.

　　43號文之后，融資平臺“替”政府融資舉債職能萎縮了一段時間后，又逐漸恢復(fù)。

　　據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在2014年12月至2015年2月份這三個月城投債縮量發(fā)行明顯，從2014年11月份1300億元規(guī)模，逐漸減少到后續(xù)780、680、258億元規(guī)模。但今年截止到9月底，城投債累計發(fā)行1.94萬億元，相較去年同期增加約8000億元。

　　有券商固收分析師對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，43號文之后的“新城投債”發(fā)債時都會標明償債主體為城投公司，政府沒有償還義務(wù)，但城投債的償債資金來源很多是政府資金。

　　現(xiàn)代集團董事長丁伯康對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，政府主導(dǎo)投資的一些項目，如海綿城市、綜合管廊、地鐵等準公共服務(wù)項目，由于價格改革不到位，不適合全面推向市場，由政府融資平臺履行相應(yīng)建設(shè)、投融資主體職責(zé)，其成本更低、效率更高。城投公司替政府投融資的職能有其存在的合理性，應(yīng)該加以規(guī)范。

　　據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，隨著43號文及相關(guān)文件出臺，城投公司舉債融資模式從原來以銀行貸款為主，更多轉(zhuǎn)向政府購買服務(wù)、政府投資基金、PPP項目等領(lǐng)域；而有些地方政府還有借醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位，去銀行舉借債務(wù)。

　　而這次債務(wù)摸底，基本將融資平臺融資渠道覆蓋完全。除了名義上稱為“融資平臺”的公司之外，還涉及到國有企業(yè)、事業(yè)單位等。

　　多位業(yè)內(nèi)人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，地方債券發(fā)行規(guī)模有限，地方政府融資需求較大，地方各種變相舉債融資的渠道仍然較多，地方債真實數(shù)額仍是筆“糊涂賬”，要摸清地方存量債務(wù)恐怕只能三令五申、一輪一輪地展開此類債務(wù)摸底行動。

來源：21世紀經(jīng)濟報道

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