央地權(quán)責(zé)劃分改革大幕開啟

　　營(yíng)業(yè)稅改增值稅下稱“營(yíng)改增”的全面推開，深度觸及中央和地方收入分配，也正倒逼政府間關(guān)系調(diào)整。

　　5月1日稅制改革重頭戲營(yíng)改增如期全面推開，總額約2萬億元的地方主體稅種營(yíng)業(yè)稅告別歷史舞臺(tái)，為保證地方財(cái)力穩(wěn)定，中央和地方共享稅種增值稅分享比例調(diào)整為0.5∶0.5。而這一比例過渡期暫定2~3年，因?yàn)樗€需要根據(jù)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革等進(jìn)展來決定是否再度調(diào)整。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》了解到，財(cái)政部去年起草的關(guān)于推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革指導(dǎo)意見，在征求很多部門意見后，上報(bào)了國(guó)務(wù)院。去年底這個(gè)指導(dǎo)意見正按照國(guó)務(wù)院要求在進(jìn)一步征求地方意見。

　　全國(guó)人大預(yù)工委原副主任姚勝近期公開表示，中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分大原則已經(jīng)確定，目前最緊迫的就是下決心，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上推動(dòng)這項(xiàng)改革。

　　央地權(quán)責(zé)關(guān)系亟待厘清

　　財(cái)政關(guān)系是中央和地方關(guān)系的重要內(nèi)容之一。為了與經(jīng)濟(jì)改革相適應(yīng)，中國(guó)財(cái)稅體制曾經(jīng)歷“財(cái)政包干”、分稅制改革以及所得稅收入分享改革等一系列變革。

　　財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾撰文指出，20年來，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的改革進(jìn)展緩慢，成效有限。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，政府職能逐步擴(kuò)展，中央和地方事權(quán)劃分存在的問題逐漸顯露，給國(guó)家治理帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　這些問題突出反映在中央和地方事權(quán)劃分不清。此外，在除對(duì)外事務(wù)、國(guó)防建設(shè)屬于中央事權(quán)外，各級(jí)政府的職責(zé)并無明顯區(qū)別，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的延伸或細(xì)化。中央和地方職責(zé)同構(gòu)嚴(yán)重，多級(jí)政府共同管理的事項(xiàng)過多，容易導(dǎo)致權(quán)力不清、責(zé)任不明、效率低下。

　　同時(shí)，中央和地方部分事權(quán)劃分也不合理。一方面，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的國(guó)家安全、邊防公路、國(guó)際界河維護(hù)、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區(qū)域司法管理等事關(guān)國(guó)家利益和要素自由流動(dòng)的事務(wù)，中央沒有完整統(tǒng)起來，地方承擔(dān)了應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，不僅造成權(quán)責(zé)脫節(jié)、地方動(dòng)力不足，而且導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。

　　另一方面，學(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務(wù)沒有完全放下去，中央可以無條件介入，既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動(dòng)性，也導(dǎo)致中央部門陷入大量的微觀事務(wù)。

　　此外，中央事權(quán)明顯不足，而地方實(shí)際事權(quán)不斷膨脹，雖然中央不斷加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付種類過多過雜，地方自主支配財(cái)力不足。

　　從中央支出占比和中央公務(wù)員占比都明顯偏小的事實(shí)看，中央政府事權(quán)明顯弱化。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2015年我國(guó)一般公共預(yù)算中央本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的14.5%，若再加上基金預(yù)算，中央本級(jí)支出占比更低，而英國(guó)、美國(guó)和法國(guó)均高于50%，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家平均為46%。

　　從人員占比看，我國(guó)中央政府公務(wù)員僅占公務(wù)員總數(shù)的6%，而世界平均水平在1/3左右。事權(quán)履行的過度下沉，制約市場(chǎng)統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化，與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不盡吻合。

　　中央和地方共同事權(quán)項(xiàng)目過多。姚勝表示，一項(xiàng)針對(duì)31個(gè)省份的財(cái)政支出責(zé)任的調(diào)查顯示，378個(gè)財(cái)政支出科目中，中央和地方共同支出項(xiàng)目為280個(gè)，占支出所有科目的74%。其中，有一個(gè)省按照一般公共服務(wù)等18類249項(xiàng)財(cái)政支出下級(jí)科目顯示，中央只承擔(dān)了其中10項(xiàng)支出，地方承擔(dān)了161項(xiàng)支出，中央和地方共同支出責(zé)任是78項(xiàng)。

　　中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任不匹配的問題越來越被重視，黨的十七大報(bào)告、十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)報(bào)告均提出解決這一問題。

　　改革大幕拉開

　　實(shí)質(zhì)上，至于如何劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》即給出了指導(dǎo)思想：要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。此外，保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》了解到，《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》即曾明確，2016年將出臺(tái)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，將一些適宜地方政府負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方，減少中央和地方職責(zé)交叉、共同管理的事項(xiàng)，選取部分領(lǐng)域率先啟動(dòng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。

　　2015年年底，樓繼偉在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議舉行的聯(lián)組會(huì)議上稱，2015年起草了關(guān)于推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見上報(bào)了國(guó)務(wù)院，征求了很多部門的意見。按照國(guó)務(wù)院的要求，這個(gè)指導(dǎo)意見還要進(jìn)一步征求地方的意見，目前正在進(jìn)行這項(xiàng)工作。樓繼偉在聯(lián)組會(huì)議上稱，在事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革時(shí)間表和路線圖方面，準(zhǔn)備2016年率先啟動(dòng)國(guó)防、國(guó)家安全、外交、公共安全等領(lǐng)域的改革。2017年和2018年擴(kuò)大到其他相關(guān)領(lǐng)域，2019年到2020年基本上完成主要領(lǐng)域改革。對(duì)于梳理后需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時(shí)提升為法律。

　　另有專家建議，按照阻力由小到大、利益主體由少到多的原則，中央應(yīng)分步有序上收部分支出責(zé)任。中央和地方支出責(zé)任劃分的目標(biāo)明確后，考慮到事權(quán)調(diào)整更多涉及政府與市場(chǎng)、行政體制以及利益分配等一系列深層次問題，應(yīng)區(qū)別對(duì)待、穩(wěn)步推進(jìn)。

　　清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)白重恩、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授李波合寫的《完善中央和地方財(cái)政關(guān)系》一文提出，隨著營(yíng)改增的逐步推進(jìn)，現(xiàn)行分稅制無法維持運(yùn)轉(zhuǎn)。下一步改革，關(guān)鍵是完善分稅制，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，提高地方政府在財(cái)權(quán)和財(cái)力方面的確定性，實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府，一級(jí)預(yù)算，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，自求平衡”。

　　他們給出的具體建議包括目前已經(jīng)在施行的中央和地方平分增值稅的同時(shí)，中央承擔(dān)出口退稅，鼓勵(lì)地方改革創(chuàng)新，改革轉(zhuǎn)移支付制度；允許城市政府發(fā)債融資；建立地方稅收體系；硬化地方政府預(yù)算約束。

　　中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》稱，中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革不只是個(gè)財(cái)政問題，更是涉及國(guó)家治理的大問題，是這輪財(cái)稅改革中難度最大的一項(xiàng)任務(wù)。

　　改革之難也反映在推進(jìn)進(jìn)度不如預(yù)期。

　　早在2014年6月底，這一輪財(cái)稅改革頂層設(shè)計(jì)方案——《深化財(cái)稅體制改革總體方案》獲通過，明確了三大任務(wù)，除了預(yù)算管理制度改革和六大稅收制度改革兩大任務(wù)外，最后一大任務(wù)就是調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。按照這一方案的預(yù)期，2016年基本完成深化財(cái)稅體制改革重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。目前預(yù)算管理制度改革已經(jīng)取得關(guān)鍵性進(jìn)展，隨著今年5月1日營(yíng)改增全面推開，稅制改革也取得重大突破，但調(diào)整中央和地方間財(cái)政關(guān)系并未有大動(dòng)作。

　　姚勝亦提出，當(dāng)前“十三五”規(guī)劃已經(jīng)確定了中央和地方支出劃分的大原則，目前最緊迫的就是要下決心，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上推進(jìn)實(shí)施。（陳益刊）

來源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)

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