食鹽專營改革之爭:第七次不改之改

　　日前,國家發(fā)改委發(fā)布了第10號令,決定廢止《食鹽專營許可證管理辦法》。一石激起千層浪,輿論最初解讀為廢除食鹽專營,但隨即被澄清,食鹽專營政策不變。《食鹽專營許可證管理辦法》廢止,但《食鹽專營辦法》并沒有被廢止。

　　這次“誤解”的背后,是圍繞食鹽專營改革的多年爭論。新世紀以來,國家相關(guān)部門曾先后提出了七套鹽改方案,食鹽市場化是方向,卻均因各方分歧未付諸實施。對食鹽專營放開,官方抑或民間,既有激烈支持者,也有持慎重緩行觀點者,更有堅決反對者。

　　因碘控鹽

　　食鹽專營制度延續(xù)兩千多年,過去是為了稅收,現(xiàn)在主要是為了有效防治碘缺乏病

　　今年3月19日,在陜西西安戶縣一小餐館里,戶縣鹽務局查出幾袋食鹽非當?shù)厮?由于這批食鹽是老板從西安購得的,此舉被認定為跨區(qū)域用鹽,沒收食鹽并罰款200元。媒體曝光后,陜西省鹽務局責令戶縣鹽務局立即撤銷處罰決定,退回食鹽和罰款,賠禮道歉。

　　目前,中國食鹽通常按照區(qū)域管理,其他地區(qū)進入本轄區(qū)的食鹽,即便是合格的鹽產(chǎn)品,也會被視為“私鹽”予以查沒。這是因為中國現(xiàn)行食鹽專營制度,其可以追溯到國務院1990年頒布實施的《鹽業(yè)管理條例》。

　　《鹽業(yè)管理條例》規(guī)定“開發(fā)鹽資源、開辦制鹽企業(yè)經(jīng)省級鹽業(yè)行政主管部門審查同意,報同級政府核準”,“食鹽的批發(fā)業(yè)務由各級鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營,食鹽的零售業(yè)務由企業(yè)及個人等零售單位負責”。

　　1996年,國務院又頒布了《食鹽專營辦法》,更加明確與細化了食鹽專營制度。鹽業(yè)專營在中國已延續(xù)兩千多年,最初的主要原因是稅收。但中國目前的食鹽專營制度,最重要的動因是執(zhí)行全民食用加碘鹽的國策,消除碘缺乏病。

　　碘在人體內(nèi)的主要作用是在甲狀腺合成甲狀腺激素,缺碘會導致甲狀腺激素合成不足,引發(fā)一系列的癥狀和疾病,尤其是對智力的損害。20世紀90年代,全國約有7.2億人生活在缺碘地區(qū),碘缺乏疾病分布于全國1807個縣。1994年國務院頒布了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》,從此開始在全國大部分地區(qū)強制推行加碘鹽政策。

　　廣東省鹽業(yè)集團有限公司有關(guān)負責人向記者解釋道,食鹽專營主要表現(xiàn)是“在某一地理范圍,生產(chǎn)由政府特許的少數(shù)幾個食鹽定點生產(chǎn)廠按政府下達的計劃來進行,銷售則只由政府指定的唯一一家經(jīng)銷商即鹽業(yè)公司執(zhí)行,生產(chǎn)廠只能把產(chǎn)品按政府確認的價格賣給政府指定的鹽業(yè)公司,而不能直接在市場上進行銷售?！?/p>

　　該負責人告訴記者,食鹽專營的實質(zhì),是由行政權(quán)力通過法律正當賦權(quán)而形成對食鹽的合法專營。他說,并不是所有的鹽產(chǎn)品都實行專營。據(jù)了解,食鹽專營涉及兩個相關(guān)市場:其一是食鹽,其二是除純堿和燒堿用鹽以外的工業(yè)用鹽,俗稱小工業(yè)鹽。但目前部分省份已放開了小工業(yè)鹽市場,如廣東2005年已放開。

　　全國近幾年鹽產(chǎn)品產(chǎn)量約8500萬噸,而嚴格實行專營的食鹽銷量年約800萬噸。廣東省鹽業(yè)集團有限公司有關(guān)負責人指出,食鹽專營制度有效地保障了碘鹽供應,有效地防治碘缺乏病?！?000年,中國碘鹽覆蓋率達到了90%以上,近幾年達到了97%以上?！?/p>

　　詬病專營

　　質(zhì)疑者指責鹽業(yè)公司利用制度牟取暴利,政企合一還易滋生權(quán)力腐敗和權(quán)力尋租

　　在執(zhí)行全民加碘政策以前,中國是世界13個“碘缺乏病重點國家”之一。而目前,中國居民碘鹽覆蓋率超97%,遠高于70%左右的全球平均水平。這使得碘缺乏病得到了有效控制,全國兒童甲狀腺腫大發(fā)病率由1995年的20.8%下降至目前的5%以下。因為在控制碘缺乏病方面的努力和成就,中國鹽業(yè)總公司曾榮獲聯(lián)合國“全球兒童事業(yè)貢獻獎”。

　　但對中國鹽業(yè)總公司與各省鹽業(yè)公司的質(zhì)疑,也一直不絕于耳,其中最常見的一個批評就是挾國家政策以專營獲取暴利。中國社會科學院國際法研究所助理研究員毛曉飛2010年就發(fā)布調(diào)查,鹽業(yè)公司從制鹽企業(yè)購買食鹽的價格為400-500元/噸,而其對外批發(fā)價格平均為1500-2000元/噸,批發(fā)環(huán)節(jié)價差有4倍之多。

　　不過,中國鹽業(yè)總公司與各省鹽業(yè)公司對暴利一說,予以否認。有評論人士認為,簡單地算批發(fā)價差,就指責牟取暴利并不科學。國家審計署2006-2007年對全國鹽行業(yè)進行了長達8個月的審計,結(jié)論是食鹽不存在暴利。

　　曾擔任原國家經(jīng)貿(mào)委運行局副局長、分管鹽業(yè)改革的陳國衛(wèi)告訴羊城晚報記者,按照上級領導指示,2001年下半年與同事到全國8個重點產(chǎn)鹽省市和銷區(qū)進行調(diào)查,發(fā)現(xiàn)食鹽專營運行中存在各種問題。

　　具體而言,“在政企合一體制下,鹽政管理與鹽業(yè)公司的行政和經(jīng)營行為不規(guī)范,利用‘政’為‘企’謀利,壟斷經(jīng)營。在對有關(guān)政策、條例的解釋和執(zhí)行上,為其所用。食鹽價格被國家列為指令性價格,但食鹽銷區(qū)的鹽業(yè)公司名義上執(zhí)行,實際上以‘運費補貼’、‘回款獎勵’等名目少付款,甚至索要回扣,并要求供貨方按國家定價開票,食鹽生產(chǎn)企業(yè)或食鹽調(diào)出省公司還要負擔這部分‘補貼’、‘獎勵’的增值稅。”

　　另外,“食鹽生產(chǎn)企業(yè)不能進入市場,不是真正的商品生產(chǎn)者”;“計劃安排排斥市場競爭,不能實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。食鹽計劃安排表現(xiàn)是吃大鍋飯,實質(zhì)是保護落后?！?/p>

　　他告訴記者,雖然10多年過去了,但這些問題并沒有改變?！笆雏}行業(yè)就是計劃經(jīng)濟的活化石,計劃經(jīng)濟的弊端它都有,滋生了各種權(quán)力腐敗與權(quán)力尋租?！?/p>

　　改革延宕

　　國家部委針對政企分開和改革鹽業(yè)專營先后推出七套改革方案,但始終未能落地

　　2002年,在調(diào)研的基礎上,陳國衛(wèi)與同事提出了一個鹽業(yè)體制改革方案?！拔覀冎饕ㄗh是三個,一是政企分開,二是放開小工業(yè)鹽市場,三是食鹽生產(chǎn)商直接進入市場?！标悋l(wèi)告訴記者,2002年5月20日,原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)文《關(guān)于鹽業(yè)管理職能有關(guān)問題的通知》,明確要求中國鹽業(yè)總公司及各級鹽業(yè)公司要實行政企分開,建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

　　但這一方案還沒來得及深入執(zhí)行,2003年大部制改革開始,國家經(jīng)貿(mào)委被撤銷,鹽業(yè)體制改革擱淺。但不論是民間還是官方,呼吁鹽業(yè)體制改革的聲音不斷。四川理工學院經(jīng)濟與管理學院教授呂福玉說道:“包括學界、業(yè)界和媒體在內(nèi)的社會各界,極力呼吁改革食鹽專營制度,并以不同的方式發(fā)表各自的主張和見解?！?/p>

　　2008年10月,全國人大常委會收到了《關(guān)于請求對進行合法性審查的建議書》,建議書認為1996年頒布的《食鹽專營辦法》,涉嫌違反反壟斷法。2009年年底,全國28家制鹽企業(yè)聯(lián)名簽署《全國部分大中型制鹽企業(yè)對鹽業(yè)體制改革的建議》,上報國家發(fā)改委、工信部,支持改革鹽業(yè)專營體制。

　　事實上,政府也多次提出改革鹽業(yè)體制。2005年4月,《國務院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》就提出“研究制訂鹽業(yè)體制改革方案”;“十一五”與“十二五”規(guī)劃綱要也均提及鹽業(yè)改革,其中“十二五”規(guī)劃綱要明確指出“推進鐵路、鹽業(yè)等體制改革,實現(xiàn)政企分開、政資分開”。

　　陳國衛(wèi)說道:“不過,截至目前,這些改革口號并未落地,食鹽市場化改革一再延宕?！?2013年5月,負責中鹽總公司的國務院國資委監(jiān)事會第十辦事處在調(diào)研幾個月后,寫就《我國鹽業(yè)體制改革報告》,建議去除壟斷,實現(xiàn)有效競爭。從陳國衛(wèi)曾任職的原經(jīng)貿(mào)委鹽辦提出的方案算起,這是國家有關(guān)部委對鹽業(yè)體制改革提出的第七套方案。

　　七套方案依次是:原經(jīng)貿(mào)委鹽辦提出的方案、發(fā)改委鹽辦提出的方案、國家審計署提出的方案、發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所提出的方案、發(fā)改委經(jīng)貿(mào)流通司提出的方案,以及發(fā)改委和工信部聯(lián)合組成的鹽業(yè)體制改革小組提出的方案、國資委監(jiān)事會提出的方案。

　　透過公開渠道查詢發(fā)現(xiàn),七套方案所指出的現(xiàn)行食鹽專營制度問題,多集中在政企不分,既當“運動員”又當“裁判員”,市場化低競爭力不強等,改革的方向則均為市場化。

　　存廢博弈

　　健康和安全是反對改革最大的“利器”,也有人說利益受惠者心理抵制,拖延改革

　　呂福玉,曾主持過一個國家社會科學基金資助項目,研究中國鹽業(yè)制度改革。她“發(fā)現(xiàn)社會各界大多主張取消食鹽專營制度,徹底放開食鹽市場,將食鹽納入食品藥品監(jiān)管范圍,實行社會性管制”,但“有部分論者建議,實行政企分離,堅持食鹽專營制度;甚至還有學者設想,建立全國統(tǒng)一的專營市場,強化食鹽專營制度。”

　　在回答為什么多套改革方案都沒有落地實施時,陳國衛(wèi)告訴羊城晚報記者,這是因為博弈,“食鹽專營帶來的矛盾和弊病,大家并不是不知道,但以中國鹽業(yè)總公司為代表的利益受惠者,心理抵制,拖延改革?！?/p>

　　記者獲取的一份內(nèi)部講話記錄顯示,中國鹽業(yè)協(xié)會領導人表示,協(xié)會“對六個方案中的觀點我們不予接受,對要取消食鹽專營我們堅決反對”,“這些方案由于各種原因都停下來了,其中中鹽協(xié)會做了大量的工作……給鹽業(yè)爭取到了寶貴的時間,使大家進行市場化準備。”

　　2009年3月5日,政府工作報告中提出“加快鐵路、電力、鹽業(yè)改革”。隨即,國家發(fā)改委和工信部聯(lián)合組成了鹽業(yè)體制改革小組,在調(diào)研基礎上,提出了鹽業(yè)改革方案。

　　該方案指出食鹽專營存在多種弊病,提出2011年專營徹底放開,中編辦、法制辦、商務部、財政部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)督局、衛(wèi)生部、國資委、工信部等十個部委都同意。當時,發(fā)改委四個司局也都會簽通過,只等發(fā)改委主任會通過后上報。

　　中國鹽業(yè)協(xié)會領導人形容當時“危機可想而知”,“想要阻止難度可想而知”,“在這個關(guān)鍵時刻,我們沒有放棄,本著對黨負責、對國家負責、對行業(yè)負責的態(tài)度,堅定信念,只要發(fā)改委沒報上去,國務院沒下文,我們就繼續(xù)向領導反映。2010年7月,方案暫緩?！?/p>

　　“反對改革的理由,總是說食鹽專營事關(guān)食品安全,事關(guān)人民健康和安全,要慎重。”陳國衛(wèi)回憶道,食鹽安全成為鹽業(yè)體制改革反對者的“利器”,2002年其分管鹽業(yè)改革幾乎要突破時,反對者向全國人大常委會和國務院領導“上書”,食鹽專營制度一旦放開,對普及加碘鹽的工作會造成“毀滅性打擊”。

　　廣東經(jīng)驗

　　廣東政企分開三年后因碘鹽覆蓋率下降被迫政企合一,監(jiān)管沒跟上和一省突進難引反思

　　2003年廣東省政府機構(gòu)改革,決定撤銷省食鹽專賣局,鹽業(yè)行政管理職能劃給省經(jīng)貿(mào)委,實行政企分開。2004年,這一措施開始實施,但實施三年后,2007年經(jīng)省政府同意,省鹽業(yè)總公司又加掛省鹽務局牌子,承擔鹽業(yè)行政管理和執(zhí)法職能。

　　一位持續(xù)觀察這次改革的知情人士告訴記者,當時在實施一段時間的政企分開后,又重新實施政企合一,最重要的原因就是廣東省內(nèi)碘鹽覆蓋率下降得很厲害。“沒改革前,廣東碘鹽覆蓋率排在全國前列,而改革后逐漸下降,降到了全國倒數(shù)第四?！?/p>

　　但上述知情人士強調(diào),這并不能說明政企分開就不好,而政企合一就好。“當時政企分開,有點為了分開而分開,配套的改革設施并沒有跟上,導致執(zhí)行中出現(xiàn)了問題。” 當時的媒體報道稱,這是因為“部分地市由于執(zhí)法力量不足或由于鹽業(yè)體制改革未能到位,職責未能落實,對食鹽市場的監(jiān)管力度不夠,對走私鹽的打擊查處力度不夠?！?/p>

　　陳國衛(wèi)告訴記者,廣東當時實施改革前,主導改革的有關(guān)負責人曾和他交流看法,當時他擔心也會夭折,“因為在專營條件下,加上反對改革的人的一貫做法,很難一省突進?！?/p>

　　2010年12月,省鹽業(yè)總公司改制登記為廣東省鹽業(yè)集團有限公司。對于這一次政企分開改革的經(jīng)驗與教訓,省鹽業(yè)集團有關(guān)負責人表示,“政企分開還是政企合一,都有其政策取向方面的考慮,省鹽業(yè)集團是政策執(zhí)行者,一直支持、擁護鹽業(yè)體制改革?！?/p>

　　該負責人還說,任何一種政策,必然會有利也會有弊,關(guān)鍵是看怎么去衡量。他認為,與大多數(shù)行業(yè)以促進行業(yè)發(fā)展和提高行業(yè)效率為主要目標不同,鹽業(yè)改革發(fā)展的首要目標是提高碘鹽覆蓋率,其次才是提高行業(yè)生產(chǎn)效率?！跋馊狈Σ∫饬x重大,食鹽以及鹽業(yè)首要目標將始終是確保合格碘鹽供應和確保碘鹽覆蓋率達到95%以上。因此,無論鹽業(yè)體制如何改革,碘鹽覆蓋率下降是我們必須防范的首要風險?！?/p>

　　目前國內(nèi)食鹽產(chǎn)能大于消費,放開食鹽專營,雖然激烈的市場競爭能使眾多食鹽生產(chǎn)廠商推出更多質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品,但對消費者而言也并不一定意味著降價。如以自我利益最大化為主旨的生產(chǎn)廠商經(jīng)營偏遠市場時,受高昂的物流成本和碘鹽購進成本左右,以及人工費、倉儲費等其他費用的限制,偏遠地區(qū)消費者付出的成本有可能更高。

　　陳國衛(wèi)認為,放開后鹽價會有波動,但絕不會大幅上漲,而在放開初期,食鹽價格有可能會下降?！霸诒姸鄩艛嘈袠I(yè)中,食鹽體制的改革并不復雜,也是最沒有風險、改革設計方案技術(shù)含量最低的。所謂放開專營會出現(xiàn)食品問題,完全是聳人聽聞,嚇唬人的。”

來源：羊城晚報

　　版權(quán)及免責聲明：凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時須獲得授權(quán)并注明來源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章，不代表本網(wǎng)觀點和立場。版權(quán)事宜請聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀