食品安全“馬后炮”式執(zhí)法監(jiān)管作用幾何

“不知道以后究竟該吃什么，該信任哪個(gè)商家?！边@是一位經(jīng)歷了“瘦肉精”、“染色饅頭”、“回爐面包”等食品安全事件創(chuàng)傷后的消費(fèi)者在接受記者采訪時(shí)脫口而出的話。目前，屢次被突破的食品安全屏障已將公眾的信任透支到了極限，民眾危機(jī)感也在同一時(shí)間被放大到了最大。

來自權(quán)威部門最新數(shù)據(jù)顯示，2010年有關(guān)部門共檢查各類食用農(nóng)產(chǎn)品、食品及相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位3552萬戶次，查處各環(huán)節(jié)違法違規(guī)行為13萬起，抓獲犯罪嫌疑人248人，取締和停產(chǎn)違規(guī)企業(yè)10萬余家。食品安全整頓力度不可謂不大，但為何危機(jī)事件依然無休頻現(xiàn)？

先媒體曝光后監(jiān)管的怪象

如果單從政府部門在諸多食品安全事件發(fā)生后表現(xiàn)出的積極處理態(tài)度與嚴(yán)厲懲罰措施上來看，公眾顯然是沒有太多異議的。此次“染色饅頭”經(jīng)媒體曝光后，上海市政府當(dāng)日就火速成立了由市政府領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，質(zhì)監(jiān)、工商、公安等相關(guān)部門及部分上海市人大代表、政協(xié)委員組成的聯(lián)合調(diào)查組，并立即責(zé)令染色饅頭涉事企業(yè)停產(chǎn)整頓，責(zé)任人也已被控制。

然而，公眾的期待顯然并不滿足于此。記者在對(duì)民眾的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，輿論的焦點(diǎn)似乎從對(duì)生產(chǎn)制造企業(yè)的道義譴責(zé)轉(zhuǎn)移到了對(duì)監(jiān)管部門的行政追責(zé)。從2008年震驚全國(guó)的“三聚氰胺”到去年7月以來全國(guó)查處的40起非法使用2008年問題奶粉生產(chǎn)、銷售原料乳粉制品案件中，都表現(xiàn)得十分明顯。

同時(shí)，我國(guó)目前的食品安全已陷入了媒體發(fā)現(xiàn)曝光、監(jiān)管部門事后補(bǔ)救的怪圈之中，這種“馬后炮”式的執(zhí)法監(jiān)管究竟能在多大程度上對(duì)這些利欲熏心的“黑心作坊”起到警示作用？

“事態(tài)總是這樣毫無懸念地得到平息。但按下葫蘆浮起瓢，‘三聚氰胺’問題解決了，但‘瘦肉精’事件又爆發(fā)了，后來者‘染色饅頭’不依不饒，這是因?yàn)榇饲罢际遣扇【然鹗教幚矸绞蕉恰阑痤A(yù)警機(jī)制’來處理此類事件，這無疑是無法徹底解決中國(guó)食品安全問題的?！焙Ｄ洗髮W(xué)食品學(xué)院教授任光華在接受中國(guó)商報(bào)記者采訪時(shí)如此表示。

在任光華看來，問題的關(guān)鍵在于，政府不應(yīng)該只滿足于懲處肇事企業(yè)和商家，對(duì)監(jiān)管部門的問責(zé)也是應(yīng)有之舉，雖然并不能肯定每一次食品安全事件的發(fā)生都與相關(guān)監(jiān)管部門的失職、瀆職甚至腐敗有著必然聯(lián)系，但政府絕不能因此而放棄對(duì)他們的追責(zé)。從一定意義上說，政府維護(hù)公信力必須這樣做，公眾對(duì)此也應(yīng)該有知情與監(jiān)督的權(quán)利。

在這幾年各地處理的大大小小的食品安全事件中，記者注意到，很少有行政監(jiān)管部門因此而受到上級(jí)的嚴(yán)厲問責(zé)。而現(xiàn)實(shí)中，監(jiān)管不嚴(yán)導(dǎo)致的食品安全事件頻發(fā)已成為社會(huì)各界的共識(shí)。經(jīng)營(yíng)者的“道德匱乏”在前，安全監(jiān)管防線的“集體失守”緊隨其后。

以此次媒體曝光的“饅頭事件”為例，報(bào)道中的一處細(xì)節(jié)典型地反映了當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門的嚴(yán)重失職，為逃避工商部門的檢查，每到抽查時(shí)，公司不讓檢查人員進(jìn)車間，并只把沒有問題的“樣品饅頭”送檢。如此缺乏責(zé)任心的檢查當(dāng)然能讓肇事企業(yè)“如入無人之境”一般毫無顧慮。

對(duì)此，任光華在接受中國(guó)商報(bào)記者采訪時(shí)一針見血地指出，在目前國(guó)內(nèi)對(duì)政府行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)毫無約束的寬松體制之下，“染色饅頭”的制造企業(yè)僅僅是眾多問題企業(yè)中很不幸被“糾出來”的“樣本”之一。還有眾多的無良食品企業(yè)有可能因此望風(fēng)而逃，或者在風(fēng)頭過后違法依舊。如果監(jiān)管部門的失職瀆職依舊，無良企業(yè)的生存空間就會(huì)依然存在甚至可能再次被放大。

對(duì)于該問題，不僅僅是任光華，不少業(yè)內(nèi)專家也有同感，但尷尬的是，法律法規(guī)對(duì)于如何判定監(jiān)管部門是否履職到位，到目前為止仍缺乏明確的界定。這也是目前體制下，公眾對(duì)監(jiān)管部門粗泛、疏漏與失職行為“束手無策”的重要原因。

監(jiān)管下的“非法活動(dòng)空間”

衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)等行政執(zhí)法部門構(gòu)成的安全監(jiān)管防線是否真的“不堪一擊”？他們的行政不作為是否就是直接或間接造成諸多起食品安全事故的導(dǎo)火索？要揭開食品安全事件的神秘面紗，這些疑問亟待記者進(jìn)行深入探索。

幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，記者聯(lián)系到一位熟知系統(tǒng)內(nèi)情的縣級(jí)質(zhì)監(jiān)部門工作人員，他向記者坦言，從目前國(guó)內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)與監(jiān)管程序上看，已經(jīng)較為完備。之所以各地會(huì)頻繁發(fā)生食品安全事件，最根本的還是在于目前體制所容納的監(jiān)管部門太多，有利益的時(shí)候大家一哄而上，都想分享企業(yè)利潤(rùn)。發(fā)生問題卻相互推諉，一定程度上弱化了監(jiān)管。

該人士表示，監(jiān)管被弱化就意味著企業(yè)的“非法活動(dòng)空間”在無形之中被放大。久而久之，一些無良企業(yè)的膽子越來越大。

該人士同時(shí)對(duì)記者描述了縣級(jí)質(zhì)監(jiān)部門定期下基層對(duì)企業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)的“動(dòng)人場(chǎng)景”：基層質(zhì)監(jiān)部門到企業(yè)抽檢，如果跟企業(yè)交情好的話都會(huì)提前通知。質(zhì)監(jiān)局一般都會(huì)要求企業(yè)派專車接送，而最重要的一環(huán)則是待檢產(chǎn)品是企業(yè)早已準(zhǔn)備好的，并不是現(xiàn)場(chǎng)抽檢。這種抽檢一般不會(huì)有不合格的產(chǎn)品，如果真是有不合格的產(chǎn)品出來，那說明關(guān)系還不夠硬。

經(jīng)過如此“檢測(cè)合格”后流入市場(chǎng)的商品，當(dāng)然無法保證其質(zhì)量與安全性。如果該企業(yè)生產(chǎn)的是非食品類商品，那進(jìn)入流通環(huán)節(jié)以后被發(fā)現(xiàn)甚至查處的可能性就會(huì)小一些，隱蔽性更強(qiáng)。如果恰好該企業(yè)生產(chǎn)的是入口類食品，一旦發(fā)生事故后造成的社會(huì)影響將極其惡劣。

上述質(zhì)監(jiān)部門內(nèi)部人士的話記者也在一家年銷售額在300余萬元的小型食品加工廠市場(chǎng)部經(jīng)理處得到證實(shí)。他告訴記者，他的企業(yè)一年數(shù)次的抽檢卻因?yàn)橘|(zhì)監(jiān)部門“人浮于事式”的懶惰最終變成了送檢，雖然他所在廠能保證送檢產(chǎn)品與工廠車間中的產(chǎn)品完全一致，但其他工廠是不是如此“厚道”，這不得而知。其次，即使送檢的產(chǎn)品與車間產(chǎn)品有著相同的“DNA”，也并不能就此保證被檢查的產(chǎn)品質(zhì)量與從生產(chǎn)企業(yè)流通到市場(chǎng)上的完全一致。

不難發(fā)現(xiàn)，如此多的不確定像是為整個(gè)食品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條埋下了顆顆“隱形炸彈”，只要其中的一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，潛藏已久的“隱形炸彈”將隨時(shí)可能爆炸。由此可見，在當(dāng)前的食品監(jiān)管體制中，只有通過“刑上大夫”的法律預(yù)期，向食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)施加更大的壓力，并通過他們將這種壓力傳導(dǎo)到食品生產(chǎn)、加工、銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)，才能從源頭和過程上保證食品的安全生產(chǎn)和規(guī)范流通，為食品安全構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)有力的法律屏障。

食品安全需要問責(zé)壓力

回顧近年來的食品安全事件，對(duì)犯罪企業(yè)的司法追責(zé)已基本到位。但是，對(duì)失職、瀆職的監(jiān)管者的司法問責(zé)卻遠(yuǎn)沒有到位。今年3月底，最高人民檢察院剛剛下發(fā)《關(guān)于依法嚴(yán)懲危害食品安全犯罪和相關(guān)職務(wù)犯罪活動(dòng)的通知》，要求從司法層面加大對(duì)國(guó)家公職人員在食品安全失職、瀆職犯罪的查處，明確對(duì)食品安全的監(jiān)管者和執(zhí)法者要有司法問責(zé)。

輿論普遍認(rèn)為，這將極為有效地提高監(jiān)管效力，從而遏制食品領(lǐng)域里的不法行為。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田在接受中國(guó)商報(bào)記者采訪時(shí)尤其強(qiáng)調(diào)了目前行政監(jiān)管體制積弊帶來的重大危害?！笆称钒踩粌H依賴于企業(yè)，更需要破除行政體制內(nèi)的一些頑疾，他們不可能依靠自查、自檢就可以破解，需要來自外界強(qiáng)有力的監(jiān)督和問責(zé)?！?

他對(duì)記者強(qiáng)調(diào)，食品安監(jiān)領(lǐng)域的行政問責(zé)，不應(yīng)該僅僅局限于對(duì)食品質(zhì)量問題的一種責(zé)任追究機(jī)制或一種純粹的懲戒措施，而應(yīng)該與國(guó)家相關(guān)政策、法律法規(guī)等有機(jī)銜接，成為一項(xiàng)互為補(bǔ)充的獨(dú)立制度。通過問責(zé)制度形成對(duì)各級(jí)監(jiān)管者的問責(zé)壓力，防止尋租行為，激勵(lì)他們對(duì)所管轄的食品安全工作給予高度的重視，從而加強(qiáng)對(duì)事故的處理和預(yù)防，以實(shí)現(xiàn)政府的管治目標(biāo)。如果相關(guān)的食品企業(yè)出現(xiàn)了食品安全問題，相應(yīng)的監(jiān)管部門的負(fù)責(zé)人甚至企業(yè)所在地區(qū)的政府負(fù)責(zé)人就應(yīng)該無條件地接受問責(zé)，使問責(zé)制得到嚴(yán)格地執(zhí)行。

事實(shí)上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日益充分的背景之下，相關(guān)行政監(jiān)管部門也的確面臨著與日俱增的廉政風(fēng)險(xiǎn)。這類風(fēng)險(xiǎn)包括“權(quán)力尋租”帶來的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，在辦理證、照、案等的過程中，以原則做交易、以權(quán)力覓好處；“人情滲透”帶來的瀆職風(fēng)險(xiǎn)，在履行市場(chǎng)監(jiān)管、行政執(zhí)法、行政許可等具體職能時(shí)，實(shí)施“人情執(zhí)法、人情監(jiān)管、人情許可”等。

海南大學(xué)食品學(xué)院教授任光華也從具體細(xì)節(jié)上對(duì)目前已有的“送檢制度”做出了建議。他表示，“目前的送檢制度應(yīng)該有更多的配套措施，例如建立和完善一套公民送檢制度，即任何公民都有權(quán)利對(duì)市場(chǎng)上懷疑有質(zhì)量品質(zhì)安全問題的食品送交相關(guān)食品檢驗(yàn)檢疫部門，相關(guān)部門不得無理由拒絕，不得收費(fèi)，根據(jù)承諾期限，按送檢人要求檢驗(yàn)的項(xiàng)目進(jìn)行檢驗(yàn)，提供檢驗(yàn)報(bào)告，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。如此一來，將大大打擊企業(yè)鉆制度漏洞的可能性。”

值得一提的是，目前國(guó)家對(duì)食品安全的重視程度已經(jīng)提升到前所未有的高度。十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過了《刑法修正案》，修正后的刑法，單獨(dú)列明了食品安全監(jiān)管部門瀆職的刑事責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)食品安全這一重大民生問題的保護(hù)。這個(gè)明文載于刑法的罪名，在《刑法》已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，為食品安全究責(zé)“刑上大夫”提供了更明確、更嚴(yán)整的法律依據(jù)。

來源：中國(guó)商報(bào) 作者：海 燕

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