新形勢(shì)下如何加強(qiáng)通信監(jiān)管能力建設(shè)

自本世紀(jì)初各省（區(qū)、市）通信管理局組建以來(lái)，迄今已有十余年的歷程。其間，電信運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)經(jīng)歷了幾次調(diào)整，目前已形成了三家企業(yè)為主體的全業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)格局，但總體上尚未形成一種均衡發(fā)展的局面，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈與技術(shù)業(yè)務(wù)的交融發(fā)展迫切要求監(jiān)管政策和重點(diǎn)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。新的形勢(shì)下，如何進(jìn)一步加強(qiáng)通信監(jiān)管能力建設(shè)，從而能夠更好地適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展要求，已成為通信監(jiān)管部門(mén)面臨的一個(gè)重大課題。

加強(qiáng)監(jiān)管時(shí)不我待

電信競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈?，F(xiàn)階段，各電信運(yùn)營(yíng)公司紛紛提出對(duì)市場(chǎng)份額的考核，市場(chǎng)預(yù)期遠(yuǎn)大于市場(chǎng)實(shí)際增長(zhǎng)。從江蘇來(lái)看，在目前的高普及率（截至2011年年底為115部/百人）的情況下，大眾市場(chǎng)已相對(duì)飽和，各企業(yè)面臨KPI指標(biāo)的考核壓力，勢(shì)必會(huì)通過(guò)各種方式搶奪市場(chǎng)，特別是少數(shù)基層公司重指標(biāo)、輕自律的風(fēng)氣占了上風(fēng)，致使一些不規(guī)范甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)行為頻發(fā)，同時(shí)不斷翻新的違規(guī)手段和技術(shù)上的壁壘也使通信監(jiān)管的權(quán)威性受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。取得全業(yè)務(wù)牌照后的電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)均將現(xiàn)有業(yè)務(wù)進(jìn)行捆綁和融合，使電信競(jìng)爭(zhēng)的復(fù)雜性明顯增強(qiáng)，要求監(jiān)管部門(mén)針對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的新形勢(shì)，通過(guò)政策手段的調(diào)整，切實(shí)提升監(jiān)管能力。

技術(shù)業(yè)務(wù)交融發(fā)展。隨著IP技術(shù)的發(fā)展，各類(lèi)電信業(yè)務(wù)擁有了融合的基礎(chǔ)，新的融合型業(yè)務(wù)如手機(jī)電視、IPTV等業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)，跨行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)也給傳統(tǒng)的電信監(jiān)管帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。三網(wǎng)融合試點(diǎn)既要有廣度也要有深度，但無(wú)論是試點(diǎn)面的鋪開(kāi)還是跨界競(jìng)爭(zhēng)的推進(jìn)，都要求監(jiān)管部門(mén)及時(shí)跟進(jìn)，給予有力監(jiān)管。目前的融合試點(diǎn)還處在數(shù)量增長(zhǎng)的階段，但已經(jīng)出現(xiàn)了多起訴訟。如何看待IPTV等融合業(yè)務(wù)的屬性，怎樣實(shí)施有效監(jiān)管，如何處理好分業(yè)監(jiān)管、職權(quán)交叉等新問(wèn)題，需要通信監(jiān)管部門(mén)的實(shí)踐探索。

服務(wù)需求不斷提高。隨著通信業(yè)務(wù)的普及和用戶(hù)權(quán)利意識(shí)的提升，服務(wù)工作越來(lái)越重要。過(guò)去我們只是將服務(wù)與行風(fēng)建設(shè)結(jié)合起來(lái)推進(jìn)，現(xiàn)在則需要進(jìn)一步提升服務(wù)工作的位置。從江蘇管局近年來(lái)遇到的行政訴訟和復(fù)議案件來(lái)看，均由電信服務(wù)問(wèn)題引起，用戶(hù)對(duì)企業(yè)的處理不滿(mǎn)意后向監(jiān)管部門(mén)申訴，答復(fù)再不滿(mǎn)意便訴諸法律途徑。這不僅對(duì)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量提升提出了新要求，更對(duì)監(jiān)管部門(mén)的服務(wù)監(jiān)督工作提出了新挑戰(zhàn)。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)力不從心。自組建以來(lái)，省通信管理部門(mén)對(duì)于機(jī)構(gòu)下沉和人員增加的呼聲從來(lái)沒(méi)有停歇，部里做了大量努力，但由于種種原因解決進(jìn)程緩慢。以現(xiàn)有人員編制，很難對(duì)電信市場(chǎng)出現(xiàn)的問(wèn)題給予及時(shí)有效回應(yīng)。尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，使通信監(jiān)管的邊界不斷擴(kuò)展，壓力不斷增大，迫切要求我們把監(jiān)管能力建設(shè)擺在前所未有的位置，抓緊抓實(shí)抓好。

需處理好四大關(guān)系

當(dāng)前，加強(qiáng)通信監(jiān)管能力建設(shè)需要處理好以下四大關(guān)系：

一是主管職能與監(jiān)管職能的關(guān)系。根據(jù)部、省兩級(jí)通信管理部門(mén)的“三定”方案，我們既是監(jiān)管部門(mén)，也是主管部門(mén)。除了監(jiān)管職能外，還要對(duì)行業(yè)發(fā)展負(fù)有引導(dǎo)職能，還要對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全負(fù)有保障職能。對(duì)省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，不能有重監(jiān)管輕主管的思想，要統(tǒng)籌處理好二者的關(guān)系，全面履行法定職責(zé)。

二是政策制定與政策執(zhí)行的關(guān)系。從政策制定的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所不能解決的問(wèn)題作出政策回應(yīng)。這里的關(guān)鍵是政府要找準(zhǔn)角色定位，既不能不作為，但又不能亂作為，否則就會(huì)造成市場(chǎng)的混亂。我們的工作著力點(diǎn)應(yīng)放在協(xié)調(diào)解決電信運(yùn)營(yíng)商之間以及電信運(yùn)營(yíng)商與消費(fèi)者之間的各種經(jīng)濟(jì)和技術(shù)糾紛上，制定的政策應(yīng)充分反映不同主體的利益訴求。

三是電信網(wǎng)監(jiān)管和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的關(guān)系。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展一路高歌猛進(jìn)，其影響力呈現(xiàn)超過(guò)電信網(wǎng)之勢(shì)。由于互聯(lián)網(wǎng)涉及網(wǎng)絡(luò)信息安全，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定，各級(jí)黨委、政府對(duì)其高度重視，對(duì)通信部門(mén)提出了新的要求。在這種情況下，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立“融合型大監(jiān)管”的理念，將傳統(tǒng)電信網(wǎng)監(jiān)管與互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管統(tǒng)籌起來(lái)考慮，結(jié)合起來(lái)推進(jìn)。

四是行業(yè)監(jiān)管部門(mén)與其他有關(guān)部門(mén)的關(guān)系。目前，我國(guó)對(duì)電信行業(yè)的管理實(shí)行中央垂直管理的體制，既然機(jī)構(gòu)設(shè)在地方，就應(yīng)該積極融入地方、主動(dòng)對(duì)接地方。因此，要站在行業(yè)發(fā)展的高度審視不同管理主體的管理需求，充分認(rèn)識(shí)到“多個(gè)積極性總比一個(gè)積極性好”的道理，調(diào)動(dòng)發(fā)揮各有關(guān)方面的作用，積極為行業(yè)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

加強(qiáng)監(jiān)管的方式方法

基于上述考慮，對(duì)進(jìn)一步做好通信監(jiān)管工作提出以下建議：

加強(qiáng)宏觀引導(dǎo)。要重視抓好行業(yè)各項(xiàng)規(guī)劃、計(jì)劃的編制工作，注重行業(yè)規(guī)劃與地方規(guī)劃、省級(jí)規(guī)劃與上級(jí)規(guī)劃等之間的銜接，平時(shí)要強(qiáng)化分析。這里尤其要指出的是，中國(guó)幅員遼闊，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，這就要求在宏觀引導(dǎo)方面要體現(xiàn)差異化要求，有針對(duì)性地制定各項(xiàng)政策和目標(biāo)，切不可搞“一刀切”。

抓好市場(chǎng)監(jiān)管。一是樹(shù)立監(jiān)管權(quán)威。二是推進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)。三是完善行業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制。四是形成工作合力。

監(jiān)測(cè)市場(chǎng)運(yùn)行。為引導(dǎo)企業(yè)科學(xué)計(jì)劃目標(biāo)，使指標(biāo)體系更實(shí)際、更理性，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)將市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)納入監(jiān)管日常工作，建立市場(chǎng)份額預(yù)警機(jī)制，試行對(duì)重點(diǎn)指標(biāo)（如新增業(yè)務(wù)收入、新增移動(dòng)用戶(hù)數(shù)等）進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)超出警示線的警示提醒，必要時(shí)向工信部和集團(tuán)公司通報(bào)。增加市場(chǎng)監(jiān)管在KPI考核體系中的話(huà)語(yǔ)權(quán)和考核比重，提出市場(chǎng)份額均額監(jiān)管的目標(biāo)，以保證行業(yè)的和諧發(fā)展。具體講，建議改進(jìn)集團(tuán)公司省、市電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人考核計(jì)分辦法，學(xué)習(xí)國(guó)家郵政局做法，在百分制的考核計(jì)分辦法中，拿出15～25分交由工信部、省通信管理局負(fù)責(zé)考核。

強(qiáng)化服務(wù)監(jiān)督。要站在社會(huì)利益最大化的角度，抓好電信服務(wù)監(jiān)督工作，督促企業(yè)不斷改進(jìn)服務(wù)、提升質(zhì)量、優(yōu)化感知。對(duì)于用戶(hù)申訴的問(wèn)題，要建立分類(lèi)處理體系：對(duì)于民事?tīng)?zhēng)議問(wèn)題要采取行政調(diào)解的辦法，予以協(xié)調(diào)處置；對(duì)于企業(yè)侵害用戶(hù)利益的問(wèn)題要依法處置，加大此方面的處罰力度。要做好電信用戶(hù)滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)、電信用戶(hù)申訴受理中心建設(shè)等基礎(chǔ)性工作。

促進(jìn)信息化建設(shè)。作為基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)行業(yè)，電信行業(yè)從來(lái)就是信息化建設(shè)的主力軍，要切實(shí)擔(dān)當(dāng)起在兩化融合以及農(nóng)村信息化、社區(qū)信息化等進(jìn)程中的責(zé)任，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，推進(jìn)信息化項(xiàng)目研發(fā)，深度參與信息化進(jìn)程。當(dāng)前，要著力抓好三網(wǎng)融合推進(jìn)工作，研究思考融合型業(yè)務(wù)的監(jiān)管問(wèn)題。

狠抓互聯(lián)網(wǎng)管理。互聯(lián)網(wǎng)管理是通信監(jiān)管工作的重中之重，要堅(jiān)持一手抓正面引導(dǎo)、一手抓負(fù)面整治。要站在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的高度看待并抓好網(wǎng)絡(luò)信息安全管理工作，加強(qiáng)技術(shù)手段建設(shè)，推進(jìn)政策法規(guī)建設(shè)，促進(jìn)行業(yè)自律工作，切實(shí)抓出成效。

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