2014年電信行業(yè)改革回顧與展望

　　2014年初以來，國內(nèi)電信市場不斷釋放出政策調(diào)整的信號。從放開虛擬運(yùn)營市場、引進(jìn)民資進(jìn)入該相對市場、成立鐵塔公司做類似橫向切割、直至最近的放開價格管制，這些事件都在不同程度上體現(xiàn)了放松政策管制在意識形態(tài)上已經(jīng)逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。在此指導(dǎo)思想下，競爭格局調(diào)整、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、電信政策改革等方面多種舉措都在不同程度的推進(jìn)。放松政策管制只是手段，在這些舉措或是舉措計(jì)劃后面，如果不考慮政治因素，最終的目標(biāo)還是消除壟斷、提升行業(yè)效率，實(shí)現(xiàn)社會福利的最大化。與此同時，中國電信市場的政策改革路徑雖然經(jīng)歷了政企分開、引入競爭者、縱向切分、橫向切分等階段，但距發(fā)達(dá)國家的行業(yè)效率相比仍有較大差距。總體而言，中國電信行業(yè)改革到目前為止呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：自然壟斷觀念逐漸淡化，電信市場結(jié)構(gòu)仍有待改善，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)較為單一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)效用仍需提升。在這一背景下,解讀分析近期放松政策管制對行業(yè)產(chǎn)生的影響，預(yù)測行業(yè)下一步發(fā)展走向很有現(xiàn)實(shí)意義。

　　從追求社會稀缺資源的最佳配置方式的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)合理性是建立在效率的標(biāo)準(zhǔn)上的。政府干預(yù)的必要性在于它是否能夠補(bǔ)償市場失敗所產(chǎn)生的效率損失。如果在效率與平等之間存在一種替代的關(guān)系，也就是說，如果公共部門的增長要以犧牲經(jīng)濟(jì)增長作為代價，從而使得公共部門的增長最終導(dǎo)致生活水平增長緩慢，那么政府干預(yù)就失去了其合理性。這一意識形態(tài)的出發(fā)點(diǎn)是當(dāng)前電信行業(yè)領(lǐng)域放松政策管制的理論基石。當(dāng)前的放松政策管制有些類似于70年代西方石油危機(jī)后經(jīng)濟(jì)理論由凱恩斯主義（政府應(yīng)該對社會經(jīng)濟(jì)活動采取合理干預(yù)）轉(zhuǎn)向新自由主義（應(yīng)該取消以需求管理政策為基礎(chǔ)的國家全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策）的情況。然而，簡單的把這一改革的動力歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)因素或是其他外部環(huán)境因素是不正確的，其過程受到更多綜合性因素的影響。在社會實(shí)踐中，盡管很多國家都經(jīng)歷了自由主義-〉凱恩斯主義-〉新自由主義的發(fā)展歷程，但因?yàn)閷π屎凸狡胶恻c(diǎn)選擇的不同（受到意識形態(tài)的影響），各個國家的電信管理政策改革呈現(xiàn)出各種不同的形態(tài)。例如美國社會以個人主義為中心的自由主義意識形態(tài)決定了其對政府干預(yù)社會事務(wù)的難以接受，最終的結(jié)果是國家對公共管理事務(wù)采取更多的松綁的態(tài)度；而在德國，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的意識形態(tài)決定了其更多會關(guān)注到社會公平的問題，因此在德國的電信政策呈現(xiàn)出市場力量和政府管理力量均發(fā)揮出重要作用的態(tài)勢。在實(shí)際操作過程中，一方面，由于放松政策管制步調(diào)或程度未能合理把握而造成市場失靈，影響行業(yè)健康成長的案例仍有出現(xiàn)（例如法國歷時長久的價格戰(zhàn)，隨后爆出網(wǎng)絡(luò)無法承載業(yè)務(wù)癱網(wǎng)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)泄露等體現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量下降的狀況）。另一方面，政府干預(yù)帶來存在價格扭曲，出現(xiàn)價格偏離成本。在市場競爭壓力的作用下，市場參與者的利潤動機(jī)在占領(lǐng)市場出現(xiàn)了一些非市場化的手段，影響到整體社會的效率。電信這一公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革一直充滿爭議。

　　我們可以從電信市場的自然壟斷性、電信市場的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及管制政策等方面，對這一系列放松政策管制舉措可能帶來的變化情況作分析和評價，并結(jié)合實(shí)例進(jìn)行比較說明。

　　1．電信業(yè)務(wù)市場的自然壟斷性問題；

　　傳統(tǒng)支持電信領(lǐng)域管制的觀點(diǎn)認(rèn)為電信行業(yè)具有自然壟斷性，也就是說由于大規(guī)模的投資沉沒成本和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，行業(yè)中存在適度的壟斷才是有效率的。然而，在電信行業(yè)與其它信息行業(yè)發(fā)展融合日益深入的同時，這一基礎(chǔ)發(fā)生動搖：首先是多種技術(shù)的并存，每一種技術(shù)實(shí)現(xiàn)都存在其比較優(yōu)勢，多家企業(yè)提供生產(chǎn)手段和產(chǎn)品呈現(xiàn)更多的異質(zhì)化，壟斷不能帶來成本效率；其次網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和互聯(lián)的成本隨著技術(shù)的發(fā)展大大降低；再次也是最為重要的一點(diǎn)，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電信服務(wù)的替代服務(wù)更為豐富，這導(dǎo)致的結(jié)果是需求曲線更為平坦而有彈性，這樣市場的自然壟斷性在需求角度受到了削弱。

　　在價格領(lǐng)域支持放松管制的觀點(diǎn)認(rèn)為：價格管制在復(fù)雜的電信業(yè)務(wù)市場效果并不樂觀，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域各種方式的降價和變相降價屢有發(fā)生，資費(fèi)管制的失效已成為常態(tài)。因此長遠(yuǎn)來看需要放松電信資費(fèi)管制，讓市場發(fā)揮力量，形成滿足運(yùn)營商激勵相容條件的資費(fèi)。

　　我們可以舉一個例子，說明市場監(jiān)管者對“壟斷”不同解讀可能會采取的舉措。2011年，美國第二大運(yùn)營商at&t公司計(jì)劃對第四大運(yùn)營商T-Mobile采取收購政策。當(dāng)時，擁有9550萬無線用戶，T-Mobile擁有337萬無線用戶，兩者合計(jì)將達(dá)到約1.29億用戶，因此，兩家公司合并后將產(chǎn)生一個美國規(guī)模最大的運(yùn)營商。從用戶規(guī)模角度來看，美國電信市場的壟斷程度可能加劇。但作為監(jiān)管部門的FCC仍然對這次并購行動進(jìn)行了深入的調(diào)查研究。原因是面對當(dāng)前新形勢下的電信市場，如果監(jiān)管部門只考慮市場壟斷的因素，此次交易顯然是不合理的。但對FCC而言，它需要把這次交易放在整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境中，對其綜合影響進(jìn)行審查。2010年3月，F(xiàn)CC公布國家寬帶計(jì)劃細(xì)則，目標(biāo)是在此后十年內(nèi)，達(dá)成為90%的美國家庭提供100Mbit/s的寬帶網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)。2011年美國國情咨文中也提到：“在接下來的5年之內(nèi)，我們將使‘企業(yè)在覆蓋美國98%的范圍內(nèi)部署4G網(wǎng)絡(luò)’成為可能。這不僅關(guān)系到一個更快的網(wǎng)速和更少的掉線情況，而且還關(guān)系到更好地將美國每個地方與數(shù)字時代相聯(lián)系起來?！币簿褪钦f，F(xiàn)CC當(dāng)前需要考慮的一個重要問題是如何更好地協(xié)調(diào)，使at&t成為美國移動寬帶戰(zhàn)略的具體落實(shí)者，進(jìn)而構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)國家寬帶戰(zhàn)略。因此是否需要給它賦予一定的“資源壟斷”地位，F(xiàn)CC并不簡單教條地做了深入的分析。

　　目前的電信市場的自然壟斷性隨著技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、競爭對手的發(fā)展呈現(xiàn)出逐漸弱化的趨勢。因此放松政策管制具備良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，然而對“壟斷”的理解還需更多角度。

　　2．電信市場結(jié)構(gòu)是否合理；

　　HHI（HHI指數(shù)，（Herfindahl-HirschmanIndex）是度量產(chǎn)業(yè)部門的市場集中度的指數(shù)。其計(jì)算方法是把某一部門的每一家企業(yè)在市場上的份額平方后求和，其計(jì)算公式為HHI=∑Si2，其中Si系第i家企業(yè)在某一部門中的份額，HHI介于0和10000之間，數(shù)字越小說明集中度越低，反之則說明集中度越高，當(dāng)HHI指數(shù)為10000時，說明市場中只有一家廠商。）

　　觀察中國電信市場的HHI值可以看出壟斷情況的變化。1998年的縱向拆分使得HHI從接近10000降低到7000左右，市場形態(tài)也從一個完全的壟斷市場變成了部分競爭市場。然而此后，在2000年-2006年間經(jīng)歷了橫向拆分，HHI的變化并未如預(yù)期明顯。2000年HHI值為4442。2002年的橫向拆分帶來HHI急劇下降到2865，這說明當(dāng)年的重組拆分對市場的壟斷集中度還是有所改善。隨后到2005年，HHI基本維持未發(fā)生大的變化。2006年，HHI升高到3034，重組效應(yīng)已經(jīng)基本讓位給市場競爭效應(yīng)。因?yàn)橐乒烫娲氖袌鲒厔菝黠@、中國移動手握移動牌照而在縱向市場中相對的壟斷地位造成HHI反而提升。電信市場壟斷度并未如預(yù)期得到有效的下降。目前的市場結(jié)構(gòu)仍然很難說是有效競爭的。

　　對市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整一般有三種方式：一是引入民營競爭主體，與壟斷運(yùn)營商形成競爭——類似目前引入虛擬運(yùn)營商的動作，但效果還有待觀察；二是引入國外電信運(yùn)營商與壟斷運(yùn)營商進(jìn)行競爭，目前該種形式在國內(nèi)甚少使用；三就是通過橫向或是縱向拆分的方式形成運(yùn)營商合理的競爭格局。

　　在市場格局調(diào)整方面，我們可以參考以下日本的經(jīng)驗(yàn)：1997年，日本NTT被拆分為四個公司：1個控股公司，2個本地公司和1個長途/國際公司。到1998年6月，日本形成了5個主要的本國公司集團(tuán)（NTT、DDI、TTnet、日本電信集團(tuán)、KDD/toyota）和3個外國公司。外資也在放松管制后（1998年日本取消外資進(jìn)入電信運(yùn)營的禁令）進(jìn)入日本電信市場，例如WorldCom、BT和GlobalOne等。目前日本已經(jīng)逐漸形成NTT、KDDI和軟銀三強(qiáng)鼎立，eMobile、IPMobile隨后，以及眾多中小運(yùn)營商為外圍形成的“寡頭壟斷，大中小共生”的市場格局。競爭環(huán)境的營造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理使得日本成為了全球最早提供3G技術(shù)的國家，也是目前全球應(yīng)用通信技術(shù)最為成熟的國家。

　　3．產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的合理性；

　　我國電信部門并沒有形成多種所有制形式的電信企業(yè)公平競爭的市場格局。雖然采取了海外資本市場上市的形式，形成了多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，但國有股份占有控制地位的情況基本沒有發(fā)生變化，尤其是民營資本難以進(jìn)入基礎(chǔ)電信市場競爭。

　　國際上電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革基本采取兩種模式：一種是對在位的壟斷運(yùn)營商實(shí)施完全民營化，也就是說通過產(chǎn)權(quán)改革后，企業(yè)的控制權(quán)交給民營經(jīng)濟(jì)；另一種是對運(yùn)營商進(jìn)行部分民營化，即國有運(yùn)營商的國有股份減少，但是控制權(quán)依然屬于國家。

　　我們可以觀察一下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整比較徹底的英國電信市場的情況。1984年，在撒切爾夫人公共設(shè)施私有化改革的大背景下，英國通過《電信法》，廢除了英國電信在電信產(chǎn)業(yè)的獨(dú)家壟斷經(jīng)營權(quán)，允許私有化。同年，國營的英國電信公司改為英國電信股份公司（BT），并出售了該公司51%的股份；接著1991年英國政府又出售了48%的BT股份，使得英國最大電信公司全部民營化。隨后英國電信市場全部開放，并取消電信業(yè)務(wù)許可證制度，改為備案制度。

　　目前國內(nèi)基礎(chǔ)電信運(yùn)營商中國有股權(quán)占據(jù)絕對控制地位，且一股獨(dú)大現(xiàn)象較為嚴(yán)重。在這樣的情況下現(xiàn)代企業(yè)制度難以建立，結(jié)果就是國有企業(yè)之間的惡性競爭和支配地位的濫用時有發(fā)生。在這樣的情況下，引入多元化的投資主體，建立產(chǎn)權(quán)多元化的格局勢在必行。

　　4．管制機(jī)構(gòu)及管制政策的有效性

　　縱觀國際，很多國家對電信行業(yè)的監(jiān)管都經(jīng)歷了政府直接運(yùn)作公共事業(yè)、政府管制企業(yè)、成立獨(dú)立監(jiān)管部門等階段。在這一系列的改革過程中，政府對管制松緊程度的理解、政府與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系、政府與被管制對象的關(guān)系都有不同程度的變化。

　　以英國電信改革情況為例，2003年7月17日，英國議會批準(zhǔn)通信法草案，將原有5家監(jiān)管機(jī)構(gòu)融合為一家——OFCOM，以應(yīng)對產(chǎn)業(yè)融合的趨勢，提供統(tǒng)一的監(jiān)管。在3G發(fā)展的初級階段，OFCOM擔(dān)當(dāng)?shù)氖钱a(chǎn)業(yè)監(jiān)管者和市場秩序維護(hù)者的角色；在3G發(fā)展到一定的階段后，OFCOM的角色又轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭\(yùn)營商拓展用戶市場，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角色。當(dāng)時英國電信（BT）在英國固話市場占據(jù)了壟斷性的市場份額（73%）。為了限制其壟斷地位并減輕的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，OFCOM出臺了一系列限制BT在寬帶市場上壟斷的政策，并于2014年提出分拆B(yǎng)T的建議，即將其網(wǎng)絡(luò)部門BTWholesale與BTRetail分拆。BT當(dāng)時提出了幾點(diǎn)反對意見：阻礙技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展動力，影響英國21世紀(jì)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃（類似國家寬帶計(jì)劃），同時通過主動開放網(wǎng)絡(luò)給競爭對手（即提供公平接入）同樣可以實(shí)現(xiàn)削弱壟斷而無需分拆等等。OFCOM最終接受了BT的建議而沒有實(shí)施拆分，但這一舉措提升了BT所面臨競爭的劇烈程度，使得政府對壟斷者的管制更為嚴(yán)格——這在實(shí)現(xiàn)更有效率電信市場的同時，提升了BT的活力和實(shí)力。

　　而在美國，20世紀(jì)30年代出現(xiàn)了空前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在這種惡劣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，為了保障新興的電信業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，根據(jù)1934年《電信法》，美國成立了聯(lián)邦通信委員會（FCC）。美國的政治體制特征直接制約和影響著FCC的性質(zhì)和運(yùn)作。2001年9月13日，為應(yīng)對三網(wǎng)融合的要求，F(xiàn)CC將內(nèi)設(shè)的公共電信的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與有線電視的監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并，統(tǒng)一設(shè)立了一個“競爭監(jiān)管局”，融合后的新機(jī)構(gòu)將電信、廣播電視和互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一納入監(jiān)管范圍，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一監(jiān)管。至此，F(xiàn)CC在監(jiān)管定位和監(jiān)管政策方面有了顯著的變化。

　　以歐盟為例，各個成員國設(shè)立的管制機(jī)構(gòu)不僅獨(dú)立于企業(yè)，也獨(dú)立相關(guān)的政府部門，管制權(quán)力來源于立法，向國會等立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)來源于頻率、碼號等管制收費(fèi)或是財政撥款。

　　上述例子都可以看到，獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立和相應(yīng)立法工作的完成，是各國認(rèn)為有效管制的重要基礎(chǔ)。然而中國在電信管制機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，一直由政監(jiān)合一的政府組成部門實(shí)施電信管制，職能具有多重性而缺乏獨(dú)立性。另一方面，中國的電信管理政策最多體現(xiàn)在法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中，電信監(jiān)管運(yùn)營沒有完全納入法制化的軌道。而從其它國家放松政策管制來看，如果缺乏科學(xué)合理的配套管制政策，在競爭和產(chǎn)權(quán)改革方面的政策推進(jìn)，可能難以達(dá)到理想的效果。[5]

　　基于上述討論,我們可以對近期出現(xiàn)的幾個放松政策管制事件進(jìn)行解讀和分析:

　　放開虛擬運(yùn)營市場、引進(jìn)民資進(jìn)入

　　虛擬運(yùn)營商的出現(xiàn)，將會給傳統(tǒng)單純的運(yùn)營商電信市場的用戶數(shù)、ARPU及離網(wǎng)率等幾項(xiàng)指標(biāo)發(fā)生巨大的變化。不同國家因?yàn)槭袌霏h(huán)境、競爭態(tài)勢和政策監(jiān)管思路不相同，移動虛擬運(yùn)營商的發(fā)展?fàn)顩r有著巨大的差別。

　　從目前對歐洲和北美市場的觀察情況來看，大部分的移動虛擬運(yùn)營商采用的商業(yè)模式還是針對低端的預(yù)付費(fèi)話音或者短信市場。這種簡單的商業(yè)模式雖然能夠幫助運(yùn)營商以批發(fā)的方式銷售話務(wù)量從而更好地形成規(guī)模效應(yīng)，降低邊際成本；但卻同時可能形成對主運(yùn)營商的競爭壓力從而帶來如上提到幾項(xiàng)關(guān)鍵業(yè)務(wù)指標(biāo)如ARPU及離網(wǎng)率的變化。所以這種運(yùn)營商對這種商業(yè)模式是持非常審慎的態(tài)度的。然而如果運(yùn)營商和虛擬運(yùn)營商（尤其是那些在某特定領(lǐng)域內(nèi)具有非常強(qiáng)的品牌效應(yīng)和深入的服務(wù)的虛擬運(yùn)營商）如果能夠?qū)⒀酃鈴膬r格上挪開，而更多的去關(guān)注增值業(yè)務(wù)的話，虛擬運(yùn)營業(yè)務(wù)將有可能成為運(yùn)營商一個低投入高回報的市場。我們可以簡單看幾個例子：BoostMobile在2005年將其關(guān)注點(diǎn)放在年輕人市場，在一個季度內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了30萬用戶的最快客戶增長率，與此同時，因?yàn)閷ush-to-talk業(yè)務(wù)的捆綁，它還成功地實(shí)現(xiàn)了預(yù)付費(fèi)業(yè)務(wù)的高ARPU。法國市場上的移動虛擬運(yùn)營商VirginMobile將其主要用戶目標(biāo)群體確定為27歲至31歲的年輕人。這一群體盡管打電話的開支低于用戶平均水平，但他們發(fā)送短信的條數(shù)卻是平均水平的5倍，他們平均每月發(fā)送的短信數(shù)高達(dá)243條。

　　英國電信運(yùn)營商Orange2011年目標(biāo)是新增達(dá)到20家移動虛擬運(yùn)營商。Orange期望通過這一舉措在垂直方向上深入其移動通信市場。其中的例子有作為固定運(yùn)營商的Unicom希望針對其現(xiàn)存的8萬B2B客戶提供移動業(yè)務(wù)；Catalyst希望提供給特定客戶群如學(xué)生、少數(shù)族裔和中小企業(yè)提工移動話音業(yè)務(wù)；AxisTelecom則為1萬4千名居民和商業(yè)客戶提供移動話音業(yè)務(wù)。Orange批發(fā)業(yè)務(wù)、商業(yè)拓展和合作伙伴部門負(fù)責(zé)人MarcOverton評論道：“我們在成為虛擬運(yùn)營商網(wǎng)絡(luò)合作伙伴方面具有很大的決心，近期完成的交易顯示了我們在這一戰(zhàn)略指導(dǎo)思想上的成功”。

　　虛擬運(yùn)營可能會是一種變通的非常好的有序競爭方式。也就是說，在網(wǎng)絡(luò)層面，一些相對稀缺的資源例如網(wǎng)絡(luò)、號碼資源、頻段資源等保證一定的壟斷性以確保不因?yàn)橹貜?fù)建設(shè)造成的低效率；在業(yè)務(wù)和服務(wù)層面，放開充分的競爭以確保市場參與者必須具備足夠的效率才能生存，這種效率的提高給客戶提供的就是實(shí)實(shí)在在低廉的價格和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

　　尤其是在3G/4G時代，隨著業(yè)務(wù)的復(fù)雜性、參與業(yè)務(wù)各方專業(yè)程度不斷的加深以及商業(yè)模式的不斷創(chuàng)新，運(yùn)營商“包打一切”的傳統(tǒng)模式似乎面臨著越來越大的挑戰(zhàn)。與此同時，更為豐富的網(wǎng)絡(luò)拓展能力、更低的數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)成本及種類更為繁多的業(yè)務(wù)類型為更多組織成為虛擬運(yùn)營商成為了可能。與原先２Ｇ時代虛擬運(yùn)營商主要做的是通過折扣價實(shí)現(xiàn)渠道的拓展不同，３Ｇ時代虛擬運(yùn)營商可以做更多的事情。類似廣播媒體、音樂公司、固定業(yè)務(wù)運(yùn)營商（尤其是那些希望應(yīng)對移動替換固定趨勢的運(yùn)營商）和商業(yè)客戶解決方案提供商都成為了移動虛擬運(yùn)營的候選者。在這一市場上的先導(dǎo)有比如法國廣播公司ＮＲＪ（計(jì)劃投入音樂下載服務(wù)）、運(yùn)動類的內(nèi)容提供商ＥＳＰＮ（計(jì)劃在美國提供多媒體運(yùn)動信息）等。我們可以看到，由于移動虛擬運(yùn)營商都擁有知名的品牌、強(qiáng)大的分銷渠道以及富有經(jīng)驗(yàn)的營銷力量，而且他們當(dāng)中的一些企業(yè)自身還經(jīng)營著一些較有特色的服務(wù)或業(yè)務(wù)，這些特色服務(wù)可以幫助虛擬運(yùn)營商們將通信服務(wù)與運(yùn)營商的傳統(tǒng)服務(wù)捆綁，提供給客戶更大的價值。

　　目前虛擬運(yùn)營市場上可能將會出現(xiàn)的情況基本上是這樣：作為市場領(lǐng)導(dǎo)者的運(yùn)營商通常會采用這個戰(zhàn)略來實(shí)現(xiàn)對特定市場的滲透（例如特定年齡段客戶群），或者實(shí)現(xiàn)對多媒體業(yè)務(wù)的推動。作為市場跟隨者的運(yùn)營商通常會采用廣泛拓展虛擬運(yùn)營商的方式來蠶食市場份額。

　　作為政策監(jiān)管部門，特別需要改變虛擬運(yùn)營商就是關(guān)注于低端市場，采用低價策略獲取市場份額的認(rèn)識。研究專業(yè)的媒體公司、內(nèi)容服務(wù)商等業(yè)務(wù)開展中實(shí)際上價值鏈中“應(yīng)該”的主導(dǎo)環(huán)節(jié)作為虛擬運(yùn)營商的可行性和優(yōu)劣。當(dāng)然，如果政策監(jiān)管部門對移動虛擬運(yùn)營商的進(jìn)入進(jìn)行管制的話，必然需要制定一系列的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，比如確定接入費(fèi)、接入條件、服務(wù)質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)等，而這些又都必須充分考慮到頻譜資源利用的有效性、入網(wǎng)許可以及移動虛擬運(yùn)營商的投資，其相關(guān)管制難度是很大的。

　　一般認(rèn)為，引入虛擬運(yùn)營商政策，可能會對運(yùn)營商提出更多挑戰(zhàn)。其實(shí)，對行業(yè)管理者而言，該政策所提出的挑戰(zhàn)也非常高。他們需要考慮的重要問題是，一方面如何很好協(xié)調(diào)好作為國家信息戰(zhàn)略的具體落實(shí)者的運(yùn)營商，構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，投入足夠的資源來實(shí)現(xiàn)國信息戰(zhàn)略；另一方面如何通過虛擬運(yùn)營商帶來行業(yè)活力，實(shí)現(xiàn)效率助推器的作用。這兩方面的考量，缺一不可。如果偏重于保證運(yùn)營商利益而放松政策管制不夠，可能會造成引入虛擬運(yùn)營商政策的無功而返；如果引導(dǎo)和監(jiān)管不足造成行業(yè)惡性競爭，有可能會導(dǎo)致出現(xiàn)短期內(nèi)的市場價值急劇下滑而導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展的倒退。

　　成立鐵塔公司做類似橫向切割引起的網(wǎng)業(yè)分離探討

　　國家鐵塔公司成立消息傳出，引出了改革電信運(yùn)營體制改革更為深入的討論。2013年8月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》，從產(chǎn)業(yè)供給、國內(nèi)需求及市場環(huán)境等方面提出若干切實(shí)可行的政策建議，將信息消費(fèi)提高到國家戰(zhàn)略層面。信息行業(yè)發(fā)展時至今日，許多問題的出現(xiàn)已經(jīng)超出了業(yè)務(wù)發(fā)展領(lǐng)域。更多時候社會面臨的是一個行業(yè)革新、如何在新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展外部環(huán)境下，充分考慮產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展階段，尋找到能夠最為充分利用社會資源的途徑。

　　支持網(wǎng)業(yè)分離的觀點(diǎn)認(rèn)為：基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)尊重自然壟斷的行業(yè)特性，而之上的服務(wù)和業(yè)務(wù)則放開競爭。[6]這種觀點(diǎn)的一方面是為了最為充分的利用社會資源，做到對重復(fù)投資重復(fù)建設(shè)的杜絕；另一方面是為了避免從業(yè)者“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”的狀況，通過打破壟斷，實(shí)現(xiàn)管道中立，開放服務(wù)業(yè)務(wù)競爭來打造新的產(chǎn)業(yè)。這里頭可以分離的實(shí)際上還不僅僅是移動通信網(wǎng)絡(luò)中的基站，還有例如基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)支撐服務(wù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)技術(shù)支撐服務(wù)產(chǎn)業(yè)、內(nèi)容服務(wù)產(chǎn)業(yè)等。據(jù)筆者觀察，這種管理思路在國際上有不少電信產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家所采用。比如美國，基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)所有者和其上的業(yè)務(wù)服務(wù)提供者兩種角色是分開的比較清晰的；即使是在基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)提供者均屬于同一公司DeutscheTelekom的德國，也需要根據(jù)網(wǎng)絡(luò)中立的原則給競爭對手提供基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)接入。

　　美國非常重視構(gòu)建自由開放的市場競爭體制，因此在美國管制政策的設(shè)計(jì)對行業(yè)壟斷的打擊作用是明顯的——也就是非價格性的行業(yè)壁壘基本上都會第一時間采取“拆除”的思路。1994年，克林頓政府提出“全球信息基礎(chǔ)設(shè)施行動計(jì)劃”，鼓勵私營部門投資，為所有信息提供者和使用者提供開放的網(wǎng)絡(luò)通道以及保障普遍服務(wù)。1996年進(jìn)而提出“新一代互聯(lián)網(wǎng)計(jì)劃”，積極扶植對新一代互聯(lián)網(wǎng)及應(yīng)用技術(shù)的開發(fā)，以此保持美國在互聯(lián)網(wǎng)方面的優(yōu)勢。布什總統(tǒng)時期，美國采取了一系列的措施，其中“為新的內(nèi)容和在線服務(wù)提供免稅政策”體現(xiàn)出其鼓勵民營企業(yè)參與信息服務(wù)提供的指導(dǎo)思想。[7]另一方面，美國電信市場和世界上大多數(shù)電信市場一樣，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、媒體企業(yè)這些非傳統(tǒng)的市場勢力都紛紛進(jìn)入電信行業(yè)的競爭行列中。電信運(yùn)營商一方面需要面對這些實(shí)力強(qiáng)大的新入者帶來的內(nèi)容運(yùn)營、全業(yè)務(wù)捆綁等的競爭，另一方面又要投入大量的力量保住自己在傳統(tǒng)市場升級方面的優(yōu)勢，無形之中運(yùn)營商需要更多的密集資源保障。國家需要通過高速網(wǎng)絡(luò)建設(shè)保證對經(jīng)濟(jì)的帶動作用，但又不能夠?qū)\(yùn)營商做類似于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的安排。美國國情咨文中提到：“在接下來的5年之內(nèi)，我們將使‘企業(yè)在覆蓋美國98%的范圍內(nèi)部署下一代高速無線網(wǎng)絡(luò)—4G網(wǎng)絡(luò)’成為可能。這不僅關(guān)系到一個更快的互聯(lián)網(wǎng)和掉線情況更少，而且還關(guān)系到將美國每個地方與數(shù)字時代相聯(lián)系起來。”[8]這種情況下，如若不是采取網(wǎng)業(yè)分離的思路，運(yùn)營商的角色就會比較尷尬——這和我國傳統(tǒng)運(yùn)營商的定位情況有所不同。在目前的情況下，我國運(yùn)營商同時承擔(dān)了國家通信服務(wù)基本服務(wù)提供（政府機(jī)構(gòu)特性表現(xiàn)得較為明顯）和與市場上豐富的應(yīng)用競爭，為客戶提供豐富的通信信息服務(wù)（企業(yè)特性表現(xiàn)得較為明顯）。這與經(jīng)歷了私有化和放松政策管制后的歐洲國家采取網(wǎng)業(yè)分離的背景情況是很不相同的。

　　我觀察到針對此消息存在一種觀點(diǎn)：這是一種變相的“壟斷”。也就是擔(dān)心國家基站公司會濫用其對網(wǎng)絡(luò)資源的壟斷地位，可能會阻礙包括電信運(yùn)營商在內(nèi)的所有提供網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)的行業(yè)參與者。這一點(diǎn)的關(guān)鍵，我認(rèn)為是在國家對基站公司的定位是否準(zhǔn)確、監(jiān)管邊界是否劃分準(zhǔn)確、管制是否到位等問題。

　　網(wǎng)業(yè)分離在技術(shù)上還需要回答一個“網(wǎng)絡(luò)中立”的問題。這個概念近年來由于互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)資源的大量消耗，同時建設(shè)網(wǎng)絡(luò)資源的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)服務(wù)商沒有獲得相對應(yīng)的利益而成為一個熱門的討論問題。然而其引申前的本意是“法律規(guī)定任何電話公司不得阻礙接通非本公司用戶的電話?！币簿褪钦f，在網(wǎng)業(yè)分離這個模式中，無論基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)是誰建設(shè)的，都需要保證給所有游戲的參與者提供一定標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)接入而不得設(shè)置阻礙。

　　哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院教授、“WhoControltheInternet”的作者Tim Wu稱：我們最終所面臨的問題是亞當(dāng)斯密曾經(jīng)面臨的，即在那些所謂“載體”或者說是基礎(chǔ)建設(shè)--道路、溝渠、電纜、鐵路和互聯(lián)網(wǎng)--中，應(yīng)該有著特殊的運(yùn)行原則嗎？自從17世紀(jì)以來，我們就強(qiáng)烈的認(rèn)同一個觀點(diǎn)，即基本的交通和通訊網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該屬于公眾利益范圍內(nèi)，而不得對個體有所差別，因?yàn)橛刑嗟臇|西依靠與此，它催化整個產(chǎn)業(yè)。只要你還是認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)更像是一個高速公路而不是快餐店，它就應(yīng)該在它所負(fù)載的東西上保持中立。實(shí)際環(huán)境中，迫于利益追求不同，并不是所有的人都具備Tim Wu這樣開放性的意識——又或者說像他那樣站在第三方中立立場上更具有可能的不帶有預(yù)設(shè)立場的認(rèn)識，其實(shí)并不太容易。如果這一條判斷成立的話，作為行業(yè)管理者，需要費(fèi)些心思對這四個字進(jìn)行研究，從標(biāo)準(zhǔn)到實(shí)施中的細(xì)節(jié)，都需要有仔細(xì)的考量。

　　電信行業(yè)放開價格管制

　　放開價格管制有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制對價格的自動調(diào)節(jié)作用，但其中的要點(diǎn)是需要界定好自然壟斷特性業(yè)務(wù)領(lǐng)域和競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的范圍，并有針對性地采取不同的管制政策。這樣能夠有利于減少垂直一體化企業(yè)在自然壟斷性領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行高價策略，而在競爭性領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行低價策略，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)交叉補(bǔ)貼。與此同時，價格放開不至于影響到普遍服務(wù)的提供。例如在美國，主要的普遍服務(wù)項(xiàng)目表現(xiàn)為向低收入者提供的某些基本服務(wù)，以及向高成本地區(qū)（農(nóng)村或是偏遠(yuǎn)區(qū)域）提供服務(wù)。在考慮提供好普遍服務(wù)的基礎(chǔ)上，美國電信監(jiān)管部門對電信資費(fèi)不予管制，由運(yùn)營商自定資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。但該標(biāo)準(zhǔn)不能影響消費(fèi)者權(quán)益，不影響公共服務(wù)目標(biāo)，否則運(yùn)營商可能會被起訴。

　　總而言之，在自然壟斷觀念、電信市場結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革等多個方面的都進(jìn)入了具體的操作階段。這些改革舉措勢必反過來對電信領(lǐng)域的意識形態(tài)產(chǎn)生深刻的影響。這或許會成為未來中國電信改革歷史的重要轉(zhuǎn)折時分。

來源：labs 作 者：云晴

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