鐵路投融資體制改革的重大創(chuàng)新

　　近年來，我國鐵路建設雖然取得顯著成就，但鐵路仍然是綜合交通運輸體系的薄弱環(huán)節(jié)。路網(wǎng)能力緊張，瓶頸制約仍沒有得到根本緩解，市場份額逐年下降，西部鐵路建設還比較滯后，鐵路仍然不能滿足經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要，加快鐵路建設還面臨十分繁重的任務。在政企分開的新形勢下，如何持續(xù)穩(wěn)定地推進鐵路建設是一項嶄新的課題?！秶鴦赵宏P于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》提出，對完善相關政策支持，深化鐵路投融資體制改革，加快推進鐵路建設進行了全面部署。其中指出，“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，適度提高開發(fā)建設強度，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。”這一政策可以簡化為“以地養(yǎng)路、以地建路”的建設、融資和運營模式。這一模式是我國鐵路投融資政策的重大創(chuàng)新，標志著我國鐵路建設由傳統(tǒng)的“以路養(yǎng)路、以路建路”向包括“以地養(yǎng)路、以地建路”的綜合模式轉(zhuǎn)變，也是在鐵路改革發(fā)展中更好地發(fā)揮政府和市場作用的重要舉措。

　　長期以來，我國鐵路產(chǎn)業(yè)的簡單再生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)主要是在政府主導下，依賴于兩條鐵軌的運輸經(jīng)營收入以及簡單的貨物延伸服務收入來支撐，其本質(zhì)上是“以路養(yǎng)路、以路建路”的鐵路產(chǎn)業(yè)自我發(fā)展和自我平衡機制。近年來，隨著鐵路基本建設投資持續(xù)在高位運行，我國鐵路形成了負債為主的建設融資模式。盡管這些負債得到了中央政府的支持，比如，中國鐵路建設債券被明確列為政府支持債券，債券利息收入減半征收所得稅，但鐵路仍然需要承擔還本付息責任。截止到２０１３年９月３０日，我國鐵路債務達到了３．０６萬億元，每年所支付的利息在千億元以上，鐵路發(fā)展背負著沉重的負擔?！捌呶濉贝蟀梢院?，鐵路建設投融資責任由中央政府下移至國鐵，國家對鐵路的投入也相應大幅度下降，在鐵路發(fā)展中政府職責是缺位的。這種與鐵路經(jīng)營水平和盈利能力不相匹配的債務融資規(guī)模，其融資基礎并不在于鐵路的經(jīng)營狀況，支撐鐵路高負債發(fā)展的是政府信用。

　　以國鐵為主導的負債融資模式既是對政府鐵路公共投資制度的一種替代，也是在鐵路投融資和相關體制改革滯后下的一種過渡性制度安排。這種發(fā)展模式的抗風險能力較弱，極易受到經(jīng)濟形勢和國家宏觀政策調(diào)整的影響，難以保證鐵路建設的可持續(xù)發(fā)展。而且，為了支撐負債發(fā)展模式的還本付息，國鐵不得不在行業(yè)內(nèi)部通過統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)分的收入清算手段實行多層次的交叉補貼，保證鐵路建設投資和運營的可持續(xù)性。不僅扭曲了價格，而且嚴重影響了鐵路改革發(fā)展進程，對社會資本進入鐵路產(chǎn)生了擠出效應。單憑一個受到嚴格管制、公益屬性顯著產(chǎn)業(yè)的自身能力難以支撐鐵路建設這一宏大的戰(zhàn)略任務，加快推進鐵路建設必須進一步改革鐵路投融資體制。

　　鐵路作為一次性投入規(guī)模巨大的產(chǎn)業(yè)，具有商業(yè)性、公益性、自然壟斷、外部性等多重屬性特征，決定了政府和市場都是鐵路發(fā)展中不可或缺的主體。只有實現(xiàn)了政府和市場的協(xié)同配合，發(fā)揮合力，才能真正實現(xiàn)鐵路產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。國發(fā)３３號文件關于鐵路投融資體制和鐵路建設的重大理論和政策創(chuàng)新就在于既要發(fā)揮市場的決定性作用，通過開放市場，以尊重市場規(guī)律為根本原則，提高鐵路企業(yè)市場化經(jīng)營水平，吸引社會資本參與鐵路建設投資，同時，要認識到為社會提供基本的交通運輸服務是政府的重要責任之一，必須進一步充分發(fā)揮中央政府和地方政府的作用，為鐵路發(fā)展提供資金、政策支持，這是彌補市場失靈，更好地發(fā)揮市場作用的前提?！兑庖姟饭膭铊F路企業(yè)對土地進行綜合開發(fā)，以土地收益彌補建設和運營資金，將打破傳統(tǒng)的“以路養(yǎng)路、以路建路”的發(fā)展模式，體現(xiàn)了市場和政府協(xié)同配合的發(fā)展思路。

　　土地綜合開發(fā)是指鐵路企業(yè)依托鐵路沿線及場站周邊土地，開發(fā)房地產(chǎn)、商業(yè)零售等多種兼業(yè)，實現(xiàn)與鐵路運輸主業(yè)相互支撐，互利共贏的鐵路投融資、運輸服務和多元經(jīng)營的一體化發(fā)展模式。鼓勵鐵路企業(yè)進行土地綜合開發(fā)，是政府作為鐵路正外部性收益的主要受益者對鐵路企業(yè)的有效補償，是保證鐵路產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，提高鐵路對經(jīng)濟社會保障能力和水平的必然選擇，也是激勵社會資本投資鐵路的重要舉措。由于鐵路具有資本密集、技術密集、勞動密集、網(wǎng)絡化等復合特征，使鐵路具有巨大的產(chǎn)業(yè)帶動力，鐵路一經(jīng)誕生就成為經(jīng)濟增長和大國崛起的重要推動力量。

　　因此，不能單純以運輸盈虧為標準決定修建哪條鐵路或提供哪種運輸服務。同時，這也決定了單純依靠鐵路運輸收入本身無法對鐵路建設和運營成本進行全部的彌補。鐵路產(chǎn)業(yè)所存在的巨大正外部性收益使鐵路投資者的私人收益小于社會收益，如果正外部性成本不能得到彌補就會導致投資激勵不足和經(jīng)營困境。土地是重要的生產(chǎn)要素之一，鐵路發(fā)展所帶來的投資環(huán)境改善以及由此所帶來的土地價值提升是鐵路最重要的外部性收益之一。政府通過制定適當?shù)恼?，向鐵路企業(yè)讓渡土地增值收益，支持鐵路企業(yè)通過土地綜合開發(fā)，使鐵路發(fā)展中的外部性收益內(nèi)部化，可以增加鐵路企業(yè)的綜合收益，彌補鐵路建設運營成本，減少對國家財政補貼的依賴，從而實現(xiàn)“以地養(yǎng)路、以地建路”和“以路建路、以路養(yǎng)路”模式的綜合發(fā)展，增強鐵路對社會資本的吸引力。

　　日本鐵路在土地綜合開發(fā)方面的經(jīng)驗非常值得借鑒。以土地綜合開發(fā)為核心的多元經(jīng)營是日本私營鐵路公司在沒有政府補貼的情況下，高效、穩(wěn)定提供鐵路運輸服務的重要保證，更是日本國鐵改革取得積極進展的重要因素。日本私營鐵路以土地綜合開發(fā)為基礎廣泛拓展房地產(chǎn)、購物中心以及公共汽車、旅游觀光、賓館設施等兼業(yè)，形成與鐵路運輸主業(yè)相互支撐的發(fā)展模式，有效整合了土地、客流、市場需求，增強了鐵路經(jīng)營的綜合實力和可持續(xù)發(fā)展能力。日本國鐵改革以后，原國鐵重組為６家客運公司和１家貨運公司，目前本州三公司，即ＪＲ東日本、ＪＲ東海和ＪＲ西日本實現(xiàn)了上市和民營化經(jīng)營，取得了較好經(jīng)濟效益。但事實上，這３家公司單憑運輸收入都難以實現(xiàn)收支平衡。

　　以土地綜合開發(fā)為核心的多元發(fā)展是其市場化改革取得成功的重要原因。其中，ＪＲ東日本的多元經(jīng)營最為突出。２００９年，ＪＲ東日本的多元經(jīng)營收入占到公司總收入的３１．８％，營業(yè)利潤占到３３．４％。通過土地綜合開發(fā)，ＪＲ本州三公司不僅保證了本公司的穩(wěn)定運營，而且還為支持其他三家離島ＪＲ客運和ＪＲ貨運成立的經(jīng)營穩(wěn)定基金提供了一定的資金支持。鼓勵鐵路企業(yè)依托土地進行綜合開發(fā)，其本質(zhì)上并不是對政府對鐵路企業(yè)進行的利益轉(zhuǎn)移，而是政府作為鐵路正外部性的最大收益者對鐵路外部性成本的補償，是為了更好地實現(xiàn)鐵路的社會效益。

　　同時，鐵路作為自然壟斷企業(yè)，還存在定價和成本補償?shù)拿堋Ｈ绻凑諏崿F(xiàn)社會福利最大化原則，以邊際成本定價，則導致鐵路固定資本投資難以通過收入進行彌補。而如果按照平均成本或其他替代定價體系的話，雖然提高了鐵路運價的成本補償能力，但價格上升又可能導致上座率下降、運力浪費，不僅使社會整體福利水平下降，鐵路市場份額也會受到影響。為了實現(xiàn)社會福利最大化，應該由政府對邊際成本定價的收入和總成本缺口進行轉(zhuǎn)移支付。但是在鐵路實踐中，往往由于政府的財政壓力或者難以有效評估邊際成本的真實水平，鐵路企業(yè)并不能得到政府的轉(zhuǎn)移支付。目前，我國鐵路并沒有建立鐵路產(chǎn)業(yè)的固定成本補償機制，鐵路運價制定主要還是采用成本加成的定價原則，以回收全部成本并稍有盈利為標準，而在不擁擠情況下導致的運量流失，實際上形成了社會福利損失。因此，以土地綜合開發(fā)收益對固定資本進行部分彌補，可以更好地實現(xiàn)企業(yè)目標和社會福利目標的兼顧。

　　鼓勵鐵路企業(yè)進行土地綜合開發(fā)，可以更好地挖掘和盤活我國鐵路產(chǎn)業(yè)的存量資產(chǎn)，為處理鐵路債務問題，加快鐵路新線建設，拓展新的融資渠道。我國鐵路線長、點多、面廣，多年來鐵路發(fā)展積累了大量的土地資源，其中不乏級差級別比較高的優(yōu)質(zhì)資源，但主要以運輸生產(chǎn)及配套服務設施等用途為主，土地資源的價值并沒有得到重視和充分利用。通過運用市場手段對鐵路上蓋、地下空間及毗鄰土地進行綜合開發(fā)，使土地價值顯性化，以存量換增量，可以實現(xiàn)以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。同時，土地綜合開發(fā)也為社會資本進入鐵路搭建了一個重要的平臺。土地綜合開發(fā)所涉及的房地產(chǎn)、商業(yè)零售以及旅游、廣告等業(yè)態(tài)屬于競爭性產(chǎn)業(yè)，具有較好的收益預期，契合了社會資本分散、逐利性強、風險規(guī)避度高的資金特點，對于社會資本具有較強的吸引力。

　　土地綜合開發(fā)是一項全新的事業(yè)，對于鐵路改革發(fā)展來說，既是一個難得的發(fā)展機遇，也面臨諸多挑戰(zhàn)。鐵路要從一個單一的客貨運承運商角色向現(xiàn)代物流、地產(chǎn)、商貿(mào)以及其他增值服務的全能角色轉(zhuǎn)變。同時，以土地開發(fā)為核心的多元經(jīng)營體系還承擔著以高額附加值反哺運輸主業(yè)的責任，實現(xiàn)以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。這就要求充分認識土地綜合開發(fā)的重大意義，在政策、制度、發(fā)展戰(zhàn)略、土地資產(chǎn)保值增值目標、人才隊伍建設等方面做好統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設計，明確責任主體，確保土地增值收益的實現(xiàn)和對鐵路運輸主業(yè)的有效支持。

來源：中國經(jīng)濟時報 孟祥春

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