中國(guó)航空法立法進(jìn)程亟待加快

　　強(qiáng)化中國(guó)航空法立法工作，近年愈來(lái)愈受到國(guó)家相關(guān)部門的高度重視，而且逐漸成為業(yè)界的普遍共識(shí)。

　　2012年7月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》即提出，要加強(qiáng)航空安全、空中交通、適航審定、通用航空等方面的立法工作，建立比較完備的民航法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　近年來(lái)的全國(guó)“兩會(huì)”上，來(lái)自航空系統(tǒng)的全國(guó)人大代表和政協(xié)委員也多次提出了“關(guān)于加快航空法立法的建議”。

　　而就在前不久，為了能夠?qū)ξ覈?guó)當(dāng)前航空法律制度展開(kāi)全面檢視，推動(dòng)航空法的立法修訂工作，《中國(guó)航空法》立法框架研討會(huì)在京召開(kāi)，再一次引起了社會(huì)各界對(duì)于中國(guó)航空法立法工作的廣泛關(guān)注。

　　業(yè)界強(qiáng)化中國(guó)航空法立法工作意義何在？還存在哪些難題？如何加快推進(jìn)航空法立法進(jìn)程？

　　行業(yè)發(fā)展的客觀需要

　　記者在采訪中了解到，國(guó)家相關(guān)部門以及整個(gè)行業(yè)之所以要大力推動(dòng)航空法的立法工作，其中一個(gè)重要因素在于行業(yè)發(fā)展的客觀需要。

　　近年來(lái)，隨著社會(huì)的進(jìn)步和科技的革新，我國(guó)的航空運(yùn)輸業(yè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位逐步提升，發(fā)揮的作用也越來(lái)越大。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)每年大概有3億左右的人在乘坐飛機(jī)出行。從實(shí)踐發(fā)展的需要來(lái)看，愈來(lái)愈需要一部完整、統(tǒng)一的航空法律法規(guī)做保障。

　　與此同時(shí)，是產(chǎn)業(yè)鏈條系統(tǒng)關(guān)系的需求。眾所周知，民航發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及很長(zhǎng)的發(fā)展鏈條，包括上游的航空科研、航空教育、飛機(jī)制造，中間層面的航空運(yùn)輸、空域管理、航空油料，到下游的代理、旅游等?！吧舷掠沃挥邢嗷f(xié)同、有效配合，這一行業(yè)才能實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展，這就需要制定涵蓋整個(gè)領(lǐng)域的法律進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理?！敝袊?guó)民航大學(xué)民航發(fā)展政策與法規(guī)研究中心主任劉光才對(duì)記者說(shuō)。

　　另外，是有效協(xié)調(diào)空域管理的需要。目前，由于缺乏統(tǒng)一的國(guó)家航空和民用航空的法律，軍、民航法規(guī)各成體系，在空域利用、飛行管制、航空器適航、人員培訓(xùn)等方面規(guī)范不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)沖突。如果制定航空法，將為促進(jìn)通用航空、公共航空運(yùn)輸和軍事航空快速協(xié)調(diào)發(fā)展、確保航空安全提供法律保障。

　　所以，無(wú)論從哪個(gè)角度來(lái)看，都需要一部完整、統(tǒng)一的航空法律條文對(duì)整個(gè)航空領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范。這對(duì)于增強(qiáng)民航、軍航以及其他航空活動(dòng)的系統(tǒng)性，正確處理民航、軍航的關(guān)系，對(duì)于規(guī)范航空市場(chǎng)、保障航空市場(chǎng)公平、公開(kāi)、公正的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)民航強(qiáng)國(guó)的建設(shè)都具有著積極的意義。
法律滯后的強(qiáng)烈需求

　　不可否認(rèn)，國(guó)家在航空領(lǐng)域現(xiàn)已頒發(fā)出臺(tái)了多項(xiàng)法律法規(guī)，但綜合來(lái)看，整個(gè)航空領(lǐng)域并沒(méi)有一部統(tǒng)一、完整的航空法律條文，現(xiàn)行的航空立法存在著單行航空立法之間相互沖突、航空法規(guī)與航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不相適應(yīng)等諸多不足，導(dǎo)致行業(yè)管理并不是十分規(guī)范，嚴(yán)重制約了航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展壯大。

　　據(jù)劉光才介紹，目前航空運(yùn)輸業(yè)頒布的法律法規(guī)雖然很多但比較分散，相對(duì)權(quán)威的法律條文主要是1995年制定的《民用航空法》，然而該法自制定以來(lái)并沒(méi)有得到有效的修訂完善，“年久失修”，有很多法律條文相對(duì)滯后，已不適應(yīng)當(dāng)前航空領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。而且《民用航空法》的制定更多是“就民航而民航”，主要規(guī)范了民航運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)和相關(guān)活動(dòng)，沒(méi)有對(duì)航空領(lǐng)域大的產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，同時(shí)未能對(duì)航空工業(yè)作出法律規(guī)范，與航空工業(yè)直接相關(guān)的適航管理、通用航空管理、空域管理等法律規(guī)范都存在一定的滯后性。

　　北京法大律師事務(wù)所主任律師盧潁中也向記者介紹，目前我國(guó)通用航空法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系存在嚴(yán)重的不完整、不合理性。民航總局頒布的現(xiàn)行有效的一百多部民用航空規(guī)章中，公共航空運(yùn)輸和通用航空公用規(guī)章居多，專門適用通用航空的單行規(guī)章只有十多部，缺乏針對(duì)性和時(shí)效性，其技術(shù)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)及各種證照的頒發(fā)、使用，有些是參照公共航空運(yùn)輸，有些是以通知形式規(guī)定，有些沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，在運(yùn)行管理的嚴(yán)密性和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)上與國(guó)際民航組織的要求仍存在較大差距。“隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)以及航空制造業(yè)、通用航空和國(guó)家空防安全建設(shè)都面臨著新的發(fā)展機(jī)遇，國(guó)家航空事業(yè)的發(fā)展以及相關(guān)法律法規(guī)的滯后，都在強(qiáng)烈呼喚中國(guó)航空法的盡快立法和出臺(tái)。”盧潁中表示。

　　推動(dòng)立法的合理方式

　　據(jù)了解，在推動(dòng)中國(guó)航空法立法這一問(wèn)題上，航空運(yùn)輸行業(yè)極早就給予了高度關(guān)注，并為此付諸了不懈努力。

　　早在5年前，就有來(lái)自業(yè)界的全國(guó)代表委員提出關(guān)于加快國(guó)家航空整體立法的建議。隨后的5年間，不斷有代表委員提出相關(guān)建議。如在2012年3月舉行的十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議期間，全國(guó)人大代表、航空科學(xué)與技術(shù)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室首席科學(xué)家張濤提出議案認(rèn)為，我國(guó)軍用航空和民用航空分別立法、缺乏協(xié)調(diào)，迫切需要加快國(guó)家航空立法進(jìn)程；今年3月，全國(guó)人大代表、中航工業(yè)成都飛機(jī)工業(yè)集團(tuán)有限公司副總工程師洪建勝也提出，建議國(guó)家盡快制定規(guī)范航空工業(yè)的基礎(chǔ)法律，將航空法盡快列入國(guó)家立法規(guī)劃，明確國(guó)家對(duì)航空工業(yè)的管理體制和扶持政策，規(guī)范和完善航空工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的法律環(huán)境。代表委員的一系列建議，極大地推動(dòng)了航空法的立法進(jìn)程。

　　據(jù)劉光才介紹，中國(guó)民航大學(xué)在三年前也已經(jīng)充分意識(shí)到問(wèn)題的重要性，組織學(xué)校教師、科研人員、行業(yè)專家做理論上的研究，并給予資金支持、項(xiàng)目培育等重點(diǎn)支持，在方方面面都作出了諸多努力，并歷時(shí)近一年時(shí)間起草了《中國(guó)航空法（立法建議稿）》的框架文本。日前，中國(guó)民航大學(xué)法學(xué)院又組織召開(kāi)《中國(guó)航空法》立法框架研討會(huì)，以進(jìn)一步確立研究方向的正確性，拓展研究領(lǐng)域的廣泛性，提高研究?jī)?nèi)容的前瞻性與創(chuàng)新性，使得航空法的立法工作向前邁出了重要一步。

　　而在2010年，業(yè)界就已傳出《中國(guó)航空法》初稿已制定完畢、即將出臺(tái)的消息，但遲遲未見(jiàn)真容。對(duì)此，劉光才向記者分析，每一部法律的出臺(tái)都不是一蹴而就的，需要一個(gè)復(fù)雜的立法過(guò)程?！吨袊?guó)航空法》同樣如此，目前更多局限于民間的推動(dòng)，該法律的立法工作仍存在一定的難題。

　　一方面，我國(guó)的軍航與民航是兩個(gè)不同的管理體制，存在著協(xié)調(diào)不暢的突出問(wèn)題。需要國(guó)家層民進(jìn)行協(xié)調(diào)，需要首先在體制上有一個(gè)具體的定位，這樣才能具體體現(xiàn)在法條上，否則即使《中國(guó)航空法》頒布出來(lái)也將是一紙空文，很難具有可行性；另一方面，我國(guó)的航空產(chǎn)業(yè)是條塊分割的管理方式，飛機(jī)制造是一家，民航部門是一家，各自為政各管一段。“在這樣的情況下，即使有一部航空法，但各部門如何協(xié)調(diào)，不是一兩句話就能解決的。還需要整個(gè)管理體制的變化跟進(jìn)，需要國(guó)家層面整體動(dòng)起來(lái)，這樣航空法才能夠順利推進(jìn)。”

　　那么，該從哪些方面有效推進(jìn)中國(guó)航空法的立法進(jìn)程？

　　在劉光才看來(lái)，一部完備的航空法，應(yīng)該是引領(lǐng)航空相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前瞻性法律，解決航空運(yùn)輸市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、正常穩(wěn)定發(fā)展的法令，重視航空運(yùn)輸系統(tǒng)性的、全產(chǎn)業(yè)鏈條的法令，內(nèi)容思想上對(duì)市場(chǎng)起規(guī)范作用、以改革貫穿整體的法令。

　　所以，劉光才建議，應(yīng)該就當(dāng)前存在的突出問(wèn)題，有針對(duì)性地立法。需要根據(jù)時(shí)代的發(fā)展進(jìn)行更新，要“立、改、廢”：沒(méi)有的法律條文需要“立”起來(lái)，不適應(yīng)時(shí)代的把它“改”掉，有一些相對(duì)滯后的“廢”掉，這是每一個(gè)板塊都應(yīng)該有的。

　　在日前舉辦的《中國(guó)航空法》立法框架研討會(huì)上，中國(guó)民航大學(xué)校長(zhǎng)吳桐水也提出建議，在立法目的上，既要考慮到航空法的民用性，又要注重航空法為國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航的基本功能，同時(shí)又要體現(xiàn)綜合性，正確處理軍用航空、民用航空與公共航空之間，以及三者與航空工業(yè)、航空經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系。
值得借鑒的他國(guó)經(jīng)驗(yàn)

　　他山之石，可以攻玉。在《中國(guó)航空法》的制定過(guò)程中，一些專家表示，我們需要開(kāi)闊眼界，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家航空法立法模式，找出一條適合我國(guó)航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的航空立法模式。

　　盧潁中認(rèn)為，我國(guó)的航空法立法框架應(yīng)當(dāng)注重總結(jié)中國(guó)航空業(yè)發(fā)展和管理的基本趨勢(shì)與規(guī)律，同時(shí)借鑒國(guó)外航空法制發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，與世界接軌。

　　對(duì)此，盧潁中以美國(guó)為例，向記者作了詳細(xì)介紹。最初在美國(guó)，無(wú)論是聯(lián)邦政府還是各州政府都出臺(tái)了航空法規(guī)，并建立了專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，這就使航空業(yè)的發(fā)展沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的體系，各種單行法規(guī)之間有著很大的沖突。于是，在1958年，美國(guó)轉(zhuǎn)變了它的航空立法模式，進(jìn)行綜合性立法，通過(guò)了《聯(lián)邦航空法》，規(guī)定州航空法不得與聯(lián)邦航空法有沖突。這樣很好地保證了航空發(fā)展的完整性以及系統(tǒng)性，同時(shí)各單行性法規(guī)也會(huì)以綜合性法規(guī)為綱，使航空法規(guī)更加科學(xué)、系統(tǒng)，可操作性更強(qiáng)。這是我國(guó)目前的航空立法亟待吸收的養(yǎng)料。

　　歐盟航空立法的模式，也為我們提供了非常重要的借鑒意義。據(jù)劉光才介紹，歐盟航空法包含兩個(gè)層次，一個(gè)是歐盟層面的法，在歐盟范圍內(nèi)適用；另一個(gè)是各個(gè)國(guó)家制定的相關(guān)法律。歐盟的法律具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性，各國(guó)的法律根據(jù)歐盟的法條進(jìn)行適當(dāng)修改。歐盟的航空法強(qiáng)調(diào)歐洲的共同市場(chǎng)，整個(gè)歐盟范圍內(nèi)各個(gè)國(guó)家的界限基本沒(méi)有了，營(yíng)造一個(gè)“單一天空”，目標(biāo)是空管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來(lái)，統(tǒng)一管理歐盟范圍內(nèi)的飛行器飛行。另外，消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)、碳排放的嚴(yán)格限制等，都是歐盟航空法比較重視的，而這些均是我國(guó)相關(guān)法律所欠缺的，亟待完善?！昂娇樟⒎ǖ倪^(guò)程也是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)的過(guò)程，吸取航空強(qiáng)國(guó)的良好經(jīng)驗(yàn)是我們提倡的，但是任何法律法規(guī)的內(nèi)容都是現(xiàn)實(shí)國(guó)情的具體體現(xiàn)，不能脫離中國(guó)的實(shí)際。如何根據(jù)具體國(guó)情吸收國(guó)外先進(jìn)的東西，這是中國(guó)的立法者需要認(rèn)真思考的問(wèn)題。”劉光才對(duì)記者強(qiáng)調(diào)。

來(lái)源:現(xiàn)代物流報(bào) 張穎川

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