中國鐵路改革何去何從

　　自中國鐵路總公司、國家鐵路局成立，我國鐵路改革邁出實(shí)質(zhì)性一步。然而，改革是一個循序漸進(jìn)、持續(xù)改進(jìn)和永無止境的過程和進(jìn)程。后續(xù)的體制改革和機(jī)制轉(zhuǎn)換仍然任重而道遠(yuǎn)。

　　當(dāng)前鐵路改革最緊迫的議程當(dāng)屬適應(yīng)市場需求營銷機(jī)制和運(yùn)輸組織方式的構(gòu)筑。之所以說運(yùn)輸組織改革和體制機(jī)制轉(zhuǎn)換是當(dāng)務(wù)之急，是由于鐵路運(yùn)輸面臨的形勢已很嚴(yán)峻，自去年6月以來，全路貨運(yùn)量開始出現(xiàn)下滑，使得長期以來一直保持的貨運(yùn)量增長勢頭竟然止住，去年全年貨運(yùn)總發(fā)送量和總周轉(zhuǎn)量分別同比下降0.7和0.9個百分點(diǎn)。過去，鐵路貨運(yùn)量雖在增長，鐵路占總運(yùn)輸市場的份額仍然下降，如鐵路客、貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量在1991年市場份額分別為46.5%和39.2%，到2012年已分別下降到29.4%和16.9%?，F(xiàn)在貨運(yùn)出現(xiàn)下滑苗頭，運(yùn)輸份額下降趨勢將更明顯。事實(shí)上，貨運(yùn)日均請車輛現(xiàn)在是18.3萬輛，高峰時為28萬輛，近一半日請車達(dá)不到計(jì)劃要求。過去坐等市場的“鐵老大”已然面臨總體運(yùn)能過剩的買方市場局面。

　　改變或扭轉(zhuǎn)當(dāng)前這種局面的首要之舉在于加強(qiáng)運(yùn)輸營銷，改進(jìn)貨運(yùn)組織模式。當(dāng)前簡化貨運(yùn)辦理方式、明確運(yùn)價(jià)并規(guī)范收費(fèi)、提供快捷全程物流服務(wù)、擴(kuò)充貨源成為鐵路貨運(yùn)適應(yīng)市場需求的必然之選。簡化貨運(yùn)辦理方式就是要做到客戶一個電話或點(diǎn)擊鼠標(biāo)就可辦理；明確運(yùn)價(jià)并規(guī)范收費(fèi)就是要取消價(jià)外收費(fèi)，真正實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格優(yōu)勢和競爭力；提供快捷全程物流服務(wù)要求貨運(yùn)編組流程縮短，盡量開行直達(dá)班列，確?？蛻魰r間要求；擴(kuò)充貨源就是要以市場需求為導(dǎo)向、以解決顧客問題為中心，力爭滿足盡量多的運(yùn)輸需求和潛在需求。特別是，鐵路運(yùn)輸十分適合重化工業(yè)階段大宗物資運(yùn)輸。在我國，后工業(yè)階段某些指征開始顯現(xiàn)，運(yùn)輸需求日益小批量、多元化、多樣性、及時性，為此鐵路運(yùn)輸必須改生產(chǎn)型運(yùn)輸組織方式為營銷型運(yùn)輸組織方式，優(yōu)化車流徑路和運(yùn)輸資源配置，爭取把已經(jīng)丟掉的零擔(dān)運(yùn)輸撿起來，把停滯不前的集裝箱運(yùn)輸做起來。

　　推進(jìn)構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的有效企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。構(gòu)建有效治理結(jié)構(gòu)可以以運(yùn)輸組織模式改革為契機(jī)，以企業(yè)化經(jīng)營文化建設(shè)為氛圍，以國外鐵路發(fā)展、改革為借鑒。鐵路建設(shè)和運(yùn)營兼具正外部性、公益性和經(jīng)營性，政府在正外部性和公益性方面應(yīng)起主導(dǎo)作用；而經(jīng)營性則說明鐵路行業(yè)可選擇企業(yè)化模式來運(yùn)作?？v觀國內(nèi)外鐵路發(fā)展史，鐵路伴隨工業(yè)化的發(fā)端和發(fā)展，應(yīng)該說鐵路是政府介入最多、干預(yù)最多、管制最多的行業(yè)。無須說十九世紀(jì)美國各級政府對鐵路建設(shè)約73萬平方公里沿線土地的轉(zhuǎn)讓政策；無須說各國政府對鐵路建設(shè)的資金支持和金融支持；無須說大部分國家曾經(jīng)對鐵路的國有化階段；就現(xiàn)在，經(jīng)過了鐵路民營化浪潮的世界鐵路，仍然有美國客運(yùn)、日本貨運(yùn)及三島三個客運(yùn)公司、俄鐵、印鐵、歐洲絕大部分線路公司等基本為國有或政府控股，但即使國有，也基本采取相對獨(dú)立化企業(yè)經(jīng)營的模式。中國和印度曾經(jīng)是僅存的兩個保持政企合一運(yùn)作模式的國家。但兩國鐵路經(jīng)營業(yè)績卻不差：印度鐵路旅客發(fā)送量在2007年時就達(dá)62億人（包括市郊旅客35億），客運(yùn)價(jià)位非常低，通過貨運(yùn)補(bǔ)貼總體上實(shí)現(xiàn)了盈利；我國鐵路在旅客周轉(zhuǎn)量、貨物發(fā)送量、貨物周轉(zhuǎn)量、總換算周轉(zhuǎn)量、運(yùn)輸密度均達(dá)到世界第一，并基本實(shí)現(xiàn)了盈虧平衡。盡管如此，隨著替代運(yùn)輸方式的興起，鐵路運(yùn)輸市場份額持續(xù)下行，政企合一模式最終會帶來更高的財(cái)政負(fù)擔(dān)、大鍋飯和平均主義意識嚴(yán)重、行政本位經(jīng)營文化盛行等弊病，由此政企分開是鐵路改革方向。

　　雖然我國鐵路總體效率很高，但考慮到我國每公里鐵路職工數(shù)約是美國的27倍、日本的5倍、德國的3倍，則人均效率和總體效益都還有提升空間。也就是說，我國鐵路總體效率高并不排斥改革發(fā)展和向他國學(xué)習(xí)借鑒，妄自菲薄和妄自尊大均需擯棄。關(guān)鍵是我們要向國外鐵路學(xué)什么或借鑒什么，不結(jié)合我國發(fā)展階段、不考慮國情路情，一味拿來或照搬極易患上“水土不服”。歐洲的“網(wǎng)運(yùn)分離”的優(yōu)點(diǎn)在于既維持了路網(wǎng)完整統(tǒng)一和自然壟斷特征，又在線上部分引入多家競爭主體，競爭較充分；但缺點(diǎn)在于線路公司和運(yùn)營公司間交易成本很高，對于我國運(yùn)輸量較大、路網(wǎng)還不完備的實(shí)情，并不適合。美國的平行線競爭前提是存在大量平行線路，這在我國既不現(xiàn)實(shí)也無必要，因?yàn)檫^多平行線意味著運(yùn)能閑置或建設(shè)浪費(fèi)；日本的區(qū)域公司模式上下一體，雖避免了巨額交易成本，但競爭稍嫌不充分，容易變?nèi)珖鴫艛酁閰^(qū)域壟斷。而且我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更不平衡，區(qū)域公司模式仍然難脫現(xiàn)在18個鐵路局間交叉補(bǔ)貼的既有模式，除非政府或地方對支線或外圍鐵路進(jìn)行直補(bǔ)或贖買。實(shí)際上，鐵路補(bǔ)貼不僅存在于區(qū)域間，也存在于客、貨等專業(yè)運(yùn)輸間，還可存在于運(yùn)輸主業(yè)和非運(yùn)輸業(yè)之間。國外鐵路公司往往兼營多種關(guān)聯(lián)事業(yè)，如日本的運(yùn)輸收入只占總收入的一半左右，其他經(jīng)營業(yè)務(wù)還包括物流、倉儲、廣告、沿線地產(chǎn)開發(fā)等；而德鐵自收購辛克物流后，成為業(yè)務(wù)觸角伸至130多個國家地區(qū)的超大型物流公司；美國的貨運(yùn)公司也兼營聯(lián)運(yùn)等業(yè)務(wù)。

　　多種補(bǔ)貼的存在說明交易內(nèi)部化和市場化間有一個最優(yōu)邊界，這個邊界也就是企業(yè)的邊界。注意到鐵路行業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)顯著，因此優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)是宏觀上行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略考量因素。以國外為例，針對上世紀(jì)70年代前大型貨運(yùn)公司不夠大的狀況，美國政府鼓勵并購甚至出手組建大型貨運(yùn)公司，到本世紀(jì)初Ⅰ級鐵路公司（年?duì)I業(yè)收入2.5億美元以上）由1975年的73家銳減到7家，營業(yè)里程占到三分之二，市場集中度大大提高，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)顯著提升。與此同時，支持新企業(yè)進(jìn)入運(yùn)輸市場政策使小鐵路公司由1980年的480家增長到2001年的571家。由此可見，鼓勵兼并與創(chuàng)設(shè)競爭環(huán)境可以并行不悖。德鐵客、貨運(yùn)市場份額占到鐵路運(yùn)輸?shù)?0%和75%，同時與380家小鐵路公司競爭；而英國1994年民營化改革時將鐵路拆分過細(xì)，約100多家公司沒有達(dá)到規(guī)模效應(yīng)，過度競爭使鐵路公司運(yùn)營成本較高，英國鐵路客票成為最貴客票之一，在2009年突破1000英鎊，民眾多怨言。

　　我國鐵路內(nèi)部競爭機(jī)制還未形成，成為未來鐵路改革方向之一。引入民間資本和民營企業(yè)進(jìn)入鐵路建設(shè)和運(yùn)營可以成為引入競爭力量的新突破。當(dāng)然，我國鐵路目前較低的整體收益率，決定了引入民間資本或民營企業(yè)只能從城際鐵路、資源開發(fā)線等有穩(wěn)定預(yù)期現(xiàn)金流資產(chǎn)領(lǐng)域開放產(chǎn)權(quán)，即需要進(jìn)行資產(chǎn)剝離、運(yùn)作或重組，對路網(wǎng)干線需要維持公共控股。同時，中國鐵路總公司作為獨(dú)立法人與18個具有法人地位的鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)、調(diào)度權(quán)、經(jīng)營權(quán)成為鐵路改革的核心內(nèi)容。針對當(dāng)前鐵路運(yùn)輸面臨的嚴(yán)峻形勢，由總公司出臺過口清算辦法成為成本較小的制度安排。同時，總公司對各運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)以及跨局運(yùn)輸集中統(tǒng)一指揮、提供統(tǒng)一跨局運(yùn)輸服務(wù)平臺對于規(guī)范運(yùn)輸服務(wù)、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、提高安全效率都有積極作用。當(dāng)然，管內(nèi)運(yùn)輸組織及調(diào)度指揮、組織機(jī)構(gòu)人事、開發(fā)運(yùn)輸產(chǎn)品、營銷運(yùn)價(jià)政策實(shí)施、物資采購、資產(chǎn)運(yùn)營以及計(jì)劃、財(cái)務(wù)、勞資、用工等方面的權(quán)利和責(zé)任應(yīng)對等地下移到路局企業(yè)。爭取做到：路局企業(yè)自主開發(fā)能靈活適應(yīng)市場需求的運(yùn)輸新產(chǎn)品；自主決定擴(kuò)大或縮小多元化經(jīng)營規(guī)模；更多管內(nèi)運(yùn)輸能力調(diào)配權(quán)；自主設(shè)定內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)；自主勞動用工制度試點(diǎn)。

來源：中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)

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