“以地養(yǎng)路”新政出臺 6000億鐵路投資靠“混改”

　　短短兩個月，鐵路投融資改革就出臺了兩份“大方向性”文件。從7月9日的《鐵路發(fā)展基金管理辦法》到8月11日《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》，多角度政策就是要力保下半年鐵路投資順利到位。

　　8月11日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》以下簡稱“《意見》”，支持鐵路建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，盤活存量鐵路用地與綜合開發(fā)新老站場用地相結(jié)合。一個月前，國家發(fā)改委會同財(cái)政部、交通運(yùn)輸部發(fā)布《鐵路發(fā)展基金管理辦法》以下簡稱“《辦法》”，為民間資本“入鐵”制定規(guī)則。

　　這些鐵路投融資體制改革的主要內(nèi)容是對一年前國務(wù)院33號文件的回應(yīng)。去年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，旨在多方式、多渠道籌集鐵路建設(shè)資金。

　　中國鐵路總公司以下簡稱“中鐵總”要完成2014年8000億元的鐵路投資計(jì)劃，首先要解決的就是融資問題。就因?yàn)槭苤朴谫Y金缺口，中鐵總2013年未能完成全年投資額度。一系列政策讓鐵路建設(shè)動力不足的局面有了變化，鐵路建設(shè)融資渠道的突破將為接下來的投資開啟閘門。

　　還差6000億

　　建鐵路需要大量資金，這讓中鐵總最頭痛。中鐵總的2014年一季度財(cái)報(bào)顯示，還本付息資金高達(dá)654.38億元，而同期內(nèi)中鐵總用于基建投資的資金為1487.28億元，還本付息資金占中鐵總基建資金的一半左右。此外，中鐵總2014年一季度繼續(xù)虧損59億元，資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)64%。

　　不過業(yè)內(nèi)對鐵總的高負(fù)債并不擔(dān)心?！按蟛糠謧鶆?wù)都是鐵道部時(shí)期留下的，轉(zhuǎn)成公司后會實(shí)現(xiàn)盈利?！眹_行一位內(nèi)部人士說。事實(shí)上，今年一季度的負(fù)債率已經(jīng)低于去年?！拌F路投資是中長期投資，現(xiàn)在還處于發(fā)展階段，更多的是資金投入，大的站線建成后，未來除了維護(hù)和運(yùn)營費(fèi)用外都是收益，所以現(xiàn)在是在最艱難的時(shí)候?！币晃唤咏鼑野l(fā)改委人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

　　今年4月，中鐵總上調(diào)年度鐵路投資規(guī)模至8000億元，然而根據(jù)中鐵總提供數(shù)據(jù)，今年1至6月完成鐵路投資額1996億元，下半年需要完成的投資額度占到全年總額的四分之三，下半年的投資壓力不言而喻。

　　為了推動鐵路投融資改革，幫助鐵路建設(shè)資金開足馬力，8月11日國務(wù)院發(fā)布的《意見》中提到，“在支持盤活現(xiàn)有鐵路用地上強(qiáng)調(diào)站場及周邊地區(qū)改建規(guī)劃，支持鐵路運(yùn)輸企業(yè)利用自有土地、平等協(xié)商收購相鄰?fù)恋?，依法取得的劃撥用地因轉(zhuǎn)讓或改變用途不再符合《劃撥用地目錄》的，可依法協(xié)議方式辦理用地手續(xù)”?！霸?jīng)的劃撥用地現(xiàn)在允許做商業(yè)開發(fā)，這是政策上的突破，也給鐵路投資者一個間接的補(bǔ)貼?！鄙鲜鼋咏l(fā)改委人士說。

　　中國交通運(yùn)輸協(xié)會常務(wù)副會長王德榮對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，“當(dāng)年一些機(jī)務(wù)段撤銷，修新鐵路后以前的車站業(yè)務(wù)就停了，原來的郊區(qū)已經(jīng)成了市區(qū)，過去大片的閑置土地現(xiàn)在地價(jià)都大幅升值。”

　　國務(wù)院發(fā)布支持鐵路土地綜合開發(fā)的《意見》后，已經(jīng)上市的廣深鐵路被各大證券公司看好，“廣深鐵路當(dāng)前擁有 1085　萬平方米土地的使用權(quán)，且土地成本很低。其深圳站、深圳北站和廣州東站位于深圳和廣州的市中心地區(qū)，具有較高的商業(yè)開發(fā)價(jià)值。”瑞銀國際近日的一份報(bào)告看好受《意見》利好的相關(guān)鐵路。

　　最缺的是土地指標(biāo)

　　“以地養(yǎng)路”的模式在地方早有實(shí)踐。

　　廣東省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成為各省的“必修課”，廣東省政府于2012年出臺《關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機(jī)制的意見》，該意見提出將軌道沿線周邊的土地綜合開發(fā)的凈收益按補(bǔ)虧責(zé)任由各有關(guān)方共享，并應(yīng)首先用于彌補(bǔ)城際軌道交通項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營的資金缺口。

　　曾參加過廣東省交通規(guī)劃的中國工程院院士王夢恕還記得十年前廣東的“闊綽”出手，當(dāng)時(shí)主要由省財(cái)政負(fù)擔(dān)省內(nèi)鐵路建設(shè)資金。而如今，通過土地開發(fā)為鐵路建設(shè)融資已經(jīng)成了更好的辦法?！皬V東鐵路周邊土地的開發(fā)足以覆蓋建設(shè)成本了?！蓖鯄羲≌f。

　　然而，大多數(shù)省份的土地價(jià)值遠(yuǎn)比不上廣東，地方財(cái)政實(shí)力也不足以支撐鐵路建設(shè)。

　　為調(diào)動地方政府對鐵路建設(shè)的積極性，《意見》中對增量土地給出意見，“相關(guān)新增建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)省級人民政府嚴(yán)格審核后，暫由國土資源部予以計(jì)劃單列?！?/p>

　　“新增土地計(jì)劃單列”的消息給地方政府打了一劑強(qiáng)心針?！笆〖壵畬徍?、國土部計(jì)劃單列，給了地方政府一定的動力，如果只調(diào)動鐵路部門的積極性而地方政府沒有積極性，那這個事動不起來?！鼻笆鼋咏l(fā)改委人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，“地方政府最缺的是只調(diào)動鐵路部門的積極性而地方政府沒有積極性，那這個事動不起來?！鼻笆鼋咏l(fā)改委人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，“地方政府最缺的是土地指標(biāo)，把這個新增建設(shè)用地指標(biāo)單列，意味著可以多賣土地，以此來調(diào)動地方政府的積極性”。

　　站在門口的民資

　　目前，各省正在積極推進(jìn)鐵路建設(shè)，布置新的規(guī)劃和建設(shè)任務(wù)。浙江近日動員并部署了浙江鐵路建設(shè)“八八計(jì)劃”，4年內(nèi)將開工16個鐵路項(xiàng)目，投資1350億元；湖南省發(fā)改委則發(fā)布消息稱，2014年湖南計(jì)劃新開工5個鐵路項(xiàng)目，總投資近千億元；貴州提出力爭全年完成鐵路投資330億元，比年初目標(biāo)增加20億元。

　　此外，山東的首個以地方投資為主的濟(jì)青高鐵項(xiàng)目計(jì)劃投資達(dá)到522億元。公開資料顯示，濟(jì)青高鐵由山東省政府和中國鐵路總公司合資建設(shè)，中鐵總占20%的股份，剩余80%由山東高速集團(tuán)代表山東省政府出面籌資，山東高速將控股濟(jì)青高鐵。而在80%的地方自籌資金中，山東省管企業(yè)和省國土廳所屬土地儲備中心以土地開發(fā)收益金為依托出資30%；高鐵沿線各地政府以土地和拆遷費(fèi)用入股出資30%；國內(nèi)各類企業(yè)、包括民間資本和社會資本、金融機(jī)構(gòu)等出資20%；余下的20%希望能引入外資參與投資。

　　合資建設(shè)的投入比例依各省情況有所不同，但建設(shè)資金的組成部分基本類似?！拌F路建設(shè)基金和國家投資的部分，以中鐵總作為出資代表，然后地方政府也出一部分，主要以土地和征地拆遷投資進(jìn)來，有了這個資本金之后再跟銀行貸款?！鄙鲜鼋咏l(fā)改委人士說。

　　6月25日，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布了《鐵路發(fā)展基金管理辦法》，為民間資本“入鐵”制定規(guī)則。

　　“引入民營資本更多是為了解決政府投入過大，負(fù)擔(dān)過重的問題，政府投一部分，剩下的那部分吸引社會資本，讓社會資本獲得一部分的盈利，減少政府投資并且提高了整體效益?！鄙鲜霭l(fā)改委人士說。

　　修鐵路，在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，還能給地方政府帶來不小的GDP增長?！安荒芡耆呀煌ɑA(chǔ)設(shè)施建設(shè)看成商業(yè)化投資，它能帶來的不僅僅是本地的經(jīng)濟(jì)效益還有社會效應(yīng)，對國土開發(fā)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動都具有意義，而不是過多考慮這個交通本身產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益?！鄙鲜鼋咏l(fā)改委人士表示，“這也是國家支持中西部鐵路發(fā)展的一個原因?！薄靶藿ㄨF路能夠提振全省的GDP，地方政府都很積極?！蓖鯄羲≌f。

　　國務(wù)院去年下發(fā)《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》后，今年不到兩個月里連續(xù)出臺《辦法》和《意見》，這與政府簡政放權(quán)，取消和下放的行政審批事項(xiàng)，以及落實(shí)鼓勵社會投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)不無關(guān)系。

　　“地方投資為主的城際鐵路在未來如何定價(jià)，最后如何清算，以及鐵路投資債券發(fā)行的具體辦法，國家層面會有統(tǒng)一的政策作為規(guī)范指導(dǎo)，但還需要地方的細(xì)化和落實(shí)?！蓖醯聵s說。

　　業(yè)內(nèi)對鐵路改革的期待遠(yuǎn)不止如此。王德榮正在草擬運(yùn)價(jià)改革的建議草案，希望鐵路運(yùn)輸?shù)墓嫘院蜕虡I(yè)性在票價(jià)上有所反應(yīng)。（余寒 趙雪辰）

來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)

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