《能源法》十年坎坷再起航

　　擱淺多年的《能源法》立法工作再度起航。

　　在8月下旬舉行的“2015能源法年會(huì)”上，中國能源法研究會(huì)副會(huì)長、華北電力大學(xué)能源法研究所教授周鳳翱介紹稱，在2008年《能源法送審稿》之后，今年《能源法》立法工作再度啟動(dòng)。課題組在上半年召開了幾輪征求意見座談會(huì)之后，在今年的7月和8月進(jìn)行了兩次集中《能源法》修改，后面還將進(jìn)一步修改和完善。

　　根據(jù)8月5日國家發(fā)改委的通報(bào)，《能源法》的立法工作已列入國務(wù)院2015年“全面深化改革和全面依法治國急需的項(xiàng)目”。

　　由于《能源法》仍在修訂中，距離報(bào)送國務(wù)院、全國人大審議仍需要時(shí)間。但相比往年，其進(jìn)程無疑已在提速。

　　“《能源法》曾由15個(gè)部門共同制定，起草之初就飽受部門及央企間利益博弈的影響。”一位參與《能源法》起草的專家稱，不僅如此，由于已經(jīng)出臺(tái)的《電力法》《煤炭法》《可再生能源法》等下位法出臺(tái)的年代背景目的不同，難以形成能源法律體系的“合力”，這種制度的缺陷也讓《能源法》在突出宏觀和整體性時(shí)困難重重。

　　長期以來，能源行業(yè)的規(guī)章制度依賴于政府的“紅頭文件”。作為行業(yè)的基本大法，《能源法》的盡快出臺(tái)，也契合了中國進(jìn)行能源改革有法可依的現(xiàn)實(shí)需求。

　　《能源法》大修

　　“全面把握、突出重點(diǎn)是本次修改的原則?！睋?jù)周鳳翱稱，在法條表述上，要增加可操作性、具體化，在框架要素的設(shè)計(jì)上將重點(diǎn)考慮中央關(guān)于能源發(fā)展的重要意見，將國家的基本能源政策法律化。

　　據(jù)了解，僅第一條立法目的就要進(jìn)行修改，將突出“規(guī)范能源開發(fā)利用和管理，促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率，保障能源安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”。

　　另外，對(duì)于能源管理部門也會(huì)有所修改，原意見征求稿中將管理部門表述為“國務(wù)院能源主管部門”，而本次修改將統(tǒng)稱為“能源監(jiān)管部門”，綜合監(jiān)管明確為國家能源局和發(fā)改委，專項(xiàng)監(jiān)管為其他十幾個(gè)部門。

　　更為重要的是，本次修改將集中調(diào)整《能源法》與涉及能源行政管理的縱向法律關(guān)系、生產(chǎn)流程的橫向法律關(guān)系、以及能源對(duì)外合作的涉外法律關(guān)系三個(gè)大方面的關(guān)系。

　　同時(shí)，涵蓋到十三個(gè)“全局性”的法律問題，包括確立能源戰(zhàn)略、體現(xiàn)能源戰(zhàn)略方針和目標(biāo)、確立能源資源國家所有權(quán)、提煉能源發(fā)展基本政策、能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、規(guī)范能源開發(fā)生產(chǎn)、能源供應(yīng)消費(fèi)、能源安全保障、農(nóng)村能源發(fā)展、能源科技進(jìn)步、能源國際合作、政府監(jiān)督管理體系、違法責(zé)任。

　　同時(shí)，計(jì)劃在修改中將上述法律問題總結(jié)建立十項(xiàng)法律基本制度。

　　據(jù)了解，正在修改的《能源法》和8年前公開意見征求稿相比，將會(huì)動(dòng)“大手術(shù)”，而非“小修小補(bǔ)”。

　　事實(shí)上，早在 2005年就設(shè)立了國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，并由其牽頭起草《能源法》。

　　在法律起草過程中，國家能源辦、國務(wù)院法制辦、發(fā)改委、財(cái)政部、國土資源部、科技部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國務(wù)院國資委、環(huán)?？偩?、安監(jiān)總局、電監(jiān)會(huì)、全國人大財(cái)經(jīng)委、全國人大環(huán)資委和中編辦共15個(gè)部委組成《能源法》起草工作組。2006年3月，相關(guān)起草專家組成立。

　　據(jù)中國法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)會(huì)長葉榮泗曾回憶稱，當(dāng)時(shí)《能源法》起草的大綱就包括了三個(gè)方案，共20多稿，反復(fù)經(jīng)過了數(shù)十次的修改，并形成了草案的第四稿。

　　2007年12月由原能源辦對(duì)外公布意見征求稿，并在隨后的兩個(gè)月里廣泛征求社會(huì)各界的意見與建議，隨后工作組根據(jù)反饋的意見再度進(jìn)行了修改。2008年11月，國家發(fā)改委向國務(wù)院遞交送審稿。

　　然而，蹊蹺的是相對(duì)于《能源法》最初起草的備受關(guān)注，隨后長達(dá)八年的時(shí)間里，官方的這一工作再無任何進(jìn)展。

　　“這中間涉及到很多的問題?！币晃辉鴧⑴c《能源法》起草的專家告訴《中國經(jīng)營報(bào)》記者，2008年之后國際以及中國能源形勢(shì)發(fā)生了跌宕起伏的變化，國際油價(jià)暴漲暴跌、全國遭遇大范圍“電荒”，國家相關(guān)部門也將關(guān)注點(diǎn)放在了眼前發(fā)生的問題上。

　　“特別是中國歷來習(xí)慣了行政代替法律，政府代替市場(chǎng)，有什么問題需要解決就出臺(tái)一個(gè)‘紅頭文件’，這種方式必然拖累了法制的進(jìn)程?！鄙鲜鰧＜冶硎尽?/p>

　　不僅如此，從能源行業(yè)的法律體制上看，由于中國已經(jīng)出臺(tái)了《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《石油天然氣管道保護(hù)法》等法律，《能源法》如何避免與這些法律的交叉、重復(fù)，又要體現(xiàn)很強(qiáng)的操作性，仍面臨困難。

　　在征求稿公布后，《能源法》學(xué)界研究人士也指出其中存在內(nèi)容與其他法律重合、重點(diǎn)不夠突出、缺乏前瞻性和操作性等多個(gè)問題。

　　正因如此，學(xué)界對(duì)于《能源法》的定位仍多有爭論，這到底是一個(gè)行業(yè)的基本法還是一個(gè)與其他能源法律平行的法律。

　　5月底，中國能源研究會(huì)在北京召開了能源專家座談會(huì)，在6月底召開能源局各司征求意見座談會(huì)。隨后的7月22日和8月3日，《能源法》聯(lián)合工作組進(jìn)行了兩次集中修改文稿。

　　而讓《能源法》“難產(chǎn)”的原因還在于，原來的15個(gè)部門以及央企之間的博弈從起草之初就從未停止過。

　　長期以來，能源行業(yè)在監(jiān)管上“九龍治水”。這種監(jiān)管上的分權(quán)，使得能源領(lǐng)域沒有統(tǒng)一的管理體制，而《能源法》作為一個(gè)部門法，亦缺乏有效的政府部門推動(dòng)。

　　此前在《能源法》起草、修訂過程中，業(yè)內(nèi)亦曾預(yù)期，《能源法》將倒逼能源部的成立。但根據(jù)本次修改的思路，業(yè)內(nèi)曾期盼的“大部制”或也將成為幻想。

　　“護(hù)航”能源改革

　　雖然歷經(jīng)十年周折，但近年來相關(guān)部門的表態(tài)及行動(dòng)，已經(jīng)讓業(yè)內(nèi)重新期待《能源法》的出臺(tái)。

　　中國能源法研究會(huì)副會(huì)長、陽光時(shí)代律師事務(wù)所首席合伙人陳臻認(rèn)為，《能源法》作為綜合性法律對(duì)于中國立法框架是總體上的規(guī)劃，要在宏觀上把握能源戰(zhàn)略和未來走向，為單行法律提供依據(jù)。

　　據(jù)了解，今年以來，國務(wù)院法制辦、發(fā)改委和能源局的領(lǐng)導(dǎo)也對(duì)中國能源法研究會(huì)的《能源法》立法工作提出很多修改意見。特別要求注重新的背景和新的形勢(shì)變化，包括去年高層在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議提出的“消費(fèi)革命、供給革命、技術(shù)革命和體制革命”和有關(guān)政策文件中新的表述。

　　在中國法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)副會(huì)長肖國興看來，能源革命是在能源發(fā)展中的突變，具有爆發(fā)性和尖銳性，有深刻的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)背景，而這也為《能源法》的進(jìn)行提速提供了契機(jī)。

　　進(jìn)入2015年，中國已經(jīng)開始實(shí)施新一輪電力體制改革和油氣改革，能源領(lǐng)域的改革呈現(xiàn)出加速趨勢(shì)。

　　“能源革命其實(shí)最核心的是還原能源商品屬性，建立現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系?！?肖國興認(rèn)為，全面深化改革也是能源領(lǐng)域的實(shí)際行動(dòng)和市場(chǎng)機(jī)制成熟的表現(xiàn)。所以在法律的制度設(shè)計(jì)上，可以進(jìn)行國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)組織能力再造，促進(jìn)民營資本投資產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，讓負(fù)面清單給出市場(chǎng)的范圍；在消費(fèi)革命中，更多地考慮財(cái)政激勵(lì)和產(chǎn)權(quán)激勵(lì)之間的關(guān)系，控制總量，控制能源強(qiáng)度；在技術(shù)領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)技術(shù)型企業(yè)家的培育。

　　“未來幾年，需要繼續(xù)加快推進(jìn)能源立法工作，保證能源領(lǐng)域的重大改革于法有據(jù)?！?中國法學(xué)會(huì)研究部副主任李存捧亦表示。

　　據(jù)了解，1995年頒布的《電力法》重修工作也同樣被列入國務(wù)院深化改革工作中。電力改革方案雖已出臺(tái)，但現(xiàn)行改革已經(jīng)和此前的法律條文 “脫軌”。

　　不僅如此，后期《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《石油天然氣管道保護(hù)法》等能源配套法律也有修改空間。

　　轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)營報(bào)

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