文物資源可以資產(chǎn)化嗎？

　　文物資源具有資產(chǎn)屬性嗎？文物資源可以資產(chǎn)化嗎？資源資產(chǎn)化的本質(zhì)和意義是什么？近來在文博界圍繞國有文物資產(chǎn)管理的問題，展開了熱烈的討論，贊成者有之、反對者有之，公說公有理，婆說婆有理，相持不下，誰也說服不了誰。

　　于冰，中國文化遺產(chǎn)研究院研究員，近些年專注于文物資產(chǎn)管理的理論和政策研究，對此問題有自己獨立的見解，特為本刊撰文，闡述問題涉及的幾個概念和關(guān)鍵問題。

　　討論國有文物資產(chǎn)管理，避不開的前提是將文物資源資產(chǎn)化。因此首先來澄清文物資源資產(chǎn)化的幾個基本概念，再談?wù)剣形奈镔Y產(chǎn)管理中的幾個關(guān)鍵問題。

　　壹 什么是資源資產(chǎn)化

　　1.資產(chǎn)化不等于貨幣化

　　資產(chǎn)的本質(zhì)是權(quán)利，而不是價值轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人阿爾欽指出：“財產(chǎn)，其最初的含義單純就是指權(quán)利、所有權(quán)或權(quán)益。資源只有在能夠確認(rèn)為權(quán)利、所有權(quán)或權(quán)益時，才能被確認(rèn)為資產(chǎn)”。

　　現(xiàn)在人們習(xí)慣引用會計準(zhǔn)則中的資產(chǎn)定義，如“能以貨幣計量的經(jīng)濟(jì)資源”或“能帶來未來經(jīng)濟(jì)利益的資源”等。這只是在已經(jīng)明確資產(chǎn)權(quán)屬的前提下，為便于資產(chǎn)管理、規(guī)范核算方法的技術(shù)性定義。在世界范圍內(nèi)文物資產(chǎn)的會計核算都是難題，也說明現(xiàn)行會計制度難以準(zhǔn)確核算文物資產(chǎn)的真正價值。

　　2.資產(chǎn)化不等于資產(chǎn)經(jīng)營

　　資源資產(chǎn)化的本質(zhì)是權(quán)利的界定與分配，是權(quán)利主體之間的關(guān)系。從人類發(fā)展的角度，資產(chǎn)的產(chǎn)生，往往是針對“公共資源”過度利用引發(fā)資源破壞、資源枯竭、資源流失現(xiàn)象，采取的改變傳統(tǒng)利用方式的制度安排，具有改革性質(zhì)。

　　資產(chǎn)化既是權(quán)利的保障，也是權(quán)利的限制。產(chǎn)權(quán)制度是雙向的，不僅保護(hù)資源稀缺條件下人們排他性地使用資源的權(quán)利，也明確權(quán)利行使過程中所必須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。每項權(quán)利只能在規(guī)定的范圍內(nèi)行使，超出這個范圍就要受到其他權(quán)利的約束和限制。

　　因此，資產(chǎn)化不等于資產(chǎn)經(jīng)營，資產(chǎn)經(jīng)營也不等于把資產(chǎn)變成經(jīng)濟(jì)利益。資產(chǎn)化是對特定條件下受到“公地悲劇”威脅的資源通過明晰產(chǎn)權(quán)加以保護(hù)，為資產(chǎn)管理制度的建立、執(zhí)行和監(jiān)督提供基礎(chǔ)。資產(chǎn)經(jīng)營本身也并無是非。是非在于合法合規(guī)、實現(xiàn)資產(chǎn)價值的資產(chǎn)使用與經(jīng)營得到鼓勵和保護(hù)，違法違規(guī)、損害公共利益和他人利益的資產(chǎn)使用與經(jīng)營受到威懾和懲戒。

　　貳 文物資源資產(chǎn)化的基點和難點

　　1.國有文物確權(quán)是文物資源資產(chǎn)化的基點和難點

　　文物資源資產(chǎn)化的基點，是明晰文物資源產(chǎn)權(quán)，即確權(quán)。確權(quán)是登記的前提，登記是確權(quán)的手段和形式。只有先確權(quán)，然后才談得上由誰去辦理文物產(chǎn)權(quán)登記，由誰去核算文物資產(chǎn)價值。

　　明晰文物資源產(chǎn)權(quán)的難點，在于國有文物。難點有三，一是國有文物憲法意義上的全民所有制與物權(quán)法意義上的國家所有權(quán)關(guān)系不清；二是法定文物國家所有權(quán)與實際占有權(quán)、使用權(quán)關(guān)系不清；三是文物國家所有權(quán)與其附著土地所有權(quán)與使用權(quán)關(guān)系不清。

　　第一個難點在于行使國家所有權(quán)主體不清。1982年首部《文物保護(hù)法》中，文物國家所有權(quán)仍是憲法意義上的全民所有概念。在計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，物權(quán)意義上的國家所有權(quán)概念從經(jīng)營性國有資產(chǎn)到非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，再到自然資源資產(chǎn)逐漸得到界定和擴(kuò)展。但這一進(jìn)程至今尚未擴(kuò)至國有文物。

　　第二個難點在于文物國家所有權(quán)構(gòu)成的開放性特征。《文物保護(hù)法》對屬于國家所有的不可移動文物界定是開放性的，既未明確歷史原因下由各種性質(zhì)機(jī)構(gòu)或個人占有、使用的國有不可移動文物如何處理——即存量構(gòu)成開放，也未明確占有使用情況發(fā)生爭議或變化的國有不可移動文物如何處理——即增量構(gòu)成開放。結(jié)果屬于國家所有的不可移動文物構(gòu)成至今家底不清。

　　第三個難點在于特殊的“文物-土地”所有權(quán)使用權(quán)分離制度。“文物-土地”相分離的法律制度與“文物-土地”不可分割的事實相矛盾，在目前我國的土地使用權(quán)高度分散現(xiàn)狀下，造成這一法律規(guī)定幾乎無法操作，大量國有文物占有權(quán)和使用權(quán)實際上隨著土地流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)。

　　2.國有文物確權(quán)目的在于明示化而非國有化

　　雖然國有文物確權(quán)面臨復(fù)雜困難局面，但作為文物資源資產(chǎn)化基點，這一工作不可回避。在國家全面完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的國有文物資產(chǎn)管理體制改革已經(jīng)進(jìn)入窗口期。如果現(xiàn)在還不下決心正視困難，主動參與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程，未來將更加被動。

　　國有文物確權(quán)的要義是明示和確認(rèn)國有文物產(chǎn)權(quán)信息，而非要實行國有化。國有文物確權(quán)和登記具有法定公示力和公信力。確權(quán)的過程是促使國有文物國家所有權(quán)、實際占有權(quán)和使用權(quán)及其附著土地相關(guān)權(quán)利人，相互交流和協(xié)調(diào)的過程，是明示各方權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的過程，是摸清龐大國有文物資產(chǎn)家底的基礎(chǔ)工作。

　　叁 區(qū)分文物行政管理與國有文物資產(chǎn)管理

　　國有文物確權(quán)，需要物權(quán)法意義上的文物國家所有權(quán)體系支撐，也需要納入國有文物資產(chǎn)管理體制整體考慮。由于長期缺乏對文物資源的資產(chǎn)屬性認(rèn)識，文物保護(hù)在法律層面和管理體制層面一直保持行政和技術(shù)特色。國有文物資產(chǎn)管理在系統(tǒng)內(nèi)與行政管理混同，在系統(tǒng)外基本處于放任自流狀態(tài)，國有文物資產(chǎn)管理體制遠(yuǎn)未健全。

　　《文物保護(hù)法》規(guī)定了由各級人民政府或政府部門和文物行政部門分級負(fù)責(zé)的文物行政管理體制，其主要特征是屬地管理，主要手段是行政審批、財政補(bǔ)助和行政處罰。而文物資產(chǎn)管理的主要特征是權(quán)屬管理，不必囿于行政轄區(qū)，首先要區(qū)分國有、集體和私人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，主要手段是登記、契約和財稅政策引導(dǎo)。現(xiàn)在恰恰是這方面最需要規(guī)范的領(lǐng)域缺乏相應(yīng)制度建設(shè)。

　　保守估計，我國76萬余處不可移動文物中，至少有45萬處屬于國家所有。就國有文物資產(chǎn)管理現(xiàn)狀而言，全國文物系統(tǒng)內(nèi)專門針對一處或幾處文物保護(hù)單位設(shè)立的文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)不到1400個，這些機(jī)構(gòu)實際上基本兼具日常專業(yè)管理與相應(yīng)國有文物保護(hù)單位資產(chǎn)管理職能。另外全國還有1900多個區(qū)域性文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，并不具備國有文物資產(chǎn)管理職能，主要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)由其他機(jī)構(gòu)或個人所有、占有或使用的不可移動文物的日常專業(yè)管理，包括文物調(diào)查、檢查巡視、維修項目管理等，甚至代行文物行政管理職能。

　　而龐大數(shù)量和分布廣泛的國有文物資源及與其不可分割的土地，絕大部分的實際日常占有使用和管理權(quán)分散在各級各類不同性質(zhì)機(jī)構(gòu)和個人手中。國有文物保護(hù)利用要求，和實際占有使用者生活發(fā)展需求，存在嚴(yán)重雙向信息不對稱，僅靠行政管理和專業(yè)技術(shù)管理手段難以有效解決文物保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。這正是傳統(tǒng)文物管理體制薄弱的癥結(jié)所在，是文物保護(hù)脫離文物系統(tǒng)難以有效實施的癥結(jié)所在，是文物保護(hù)法難以有效落實的癥結(jié)所在。

　　國有文物資產(chǎn)管理體制的建立，就是要面向廣大國有文物資產(chǎn)所有者、占有者和使用者建立責(zé)權(quán)相稱、激勵相容、信息對稱的管理制度。

　　肆 國有文物資產(chǎn)管理體制改革的全局性意義

　　文物資產(chǎn)管理體制改革，是文物保護(hù)體制改革的基礎(chǔ)性、全局性、系統(tǒng)性工作。

　　1.補(bǔ)充完善文物屬地管理與行業(yè)管理體制的意義

　　通觀國內(nèi)其他領(lǐng)域國有資產(chǎn)管理體制以及國外國有文物資產(chǎn)管理體制，可分二級管理體制和三級管理體制；管理責(zé)任可分為綜合管理、監(jiān)督管理和具體日常管理等不同職責(zé)；有由文物行政部門同時負(fù)責(zé)監(jiān)管國有文物資產(chǎn)的合一體制，也有由國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)國有文物資產(chǎn)監(jiān)管的分離體制。在設(shè)計中國國有文物資產(chǎn)管理體制時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國有文物資產(chǎn)實際情況，考慮以下幾個原則。

　　在橫向?qū)俚毓芾淼奈奈镄姓芾眢w制基礎(chǔ)上，適當(dāng)集中重要國有文物資產(chǎn)的管理權(quán)限。大部分文物保護(hù)往往具有社會效益的正外部性和經(jīng)濟(jì)效益的負(fù)外部性，重大國有文物資產(chǎn)放在地方層級管理，有時會缺乏應(yīng)有的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意識和資源配置能力，無法較好地平衡文物保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。全世界范圍內(nèi)，由中央政府或其委托機(jī)構(gòu)直接行使重大文化遺產(chǎn)公共所有權(quán)，是通行作法。

　　在縱向文物行業(yè)管理體制基礎(chǔ)上，適當(dāng)賦予其他行業(yè)部門以國有文物資產(chǎn)監(jiān)督管理職能。國有文物具有分布范圍廣泛、管理使用情況復(fù)雜、文物資源價值行業(yè)特點鮮明等特點。賦予各行業(yè)部門相關(guān)國有文物資產(chǎn)監(jiān)管職能，在文物部門專業(yè)支持下，組織統(tǒng)一確權(quán)登記，負(fù)責(zé)國有文物資產(chǎn)占有使用行業(yè)制度的建立和實施監(jiān)管、國有文物資產(chǎn)安全和保護(hù)管理狀況評估和報告等。這樣的管理體制有利于跳出“文物保護(hù)工作是文物系統(tǒng)的事兒”的小圈子，有利于調(diào)動其他行業(yè)珍愛行業(yè)傳統(tǒng)和歷史、保護(hù)發(fā)揚行業(yè)文物價值的普遍積極性。

　　2.改革文物財政制度事權(quán)與財力劃分構(gòu)架的意義

　　將國有文物資產(chǎn)管理從文物行政管理分離出來，實現(xiàn)國有文物“管護(hù)分離”，對改善國有文物保護(hù)日常維護(hù)管理工作意義重大，對文物保護(hù)從搶救性保護(hù)向預(yù)防性保護(hù)意義重大。

　　長期以來，囿于文物行政屬地管理制度，文物財政制度存在事權(quán)與財力不匹配的嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性倒掛問題。通過建立國有文物資產(chǎn)管理體制，應(yīng)當(dāng)明確國有文物資產(chǎn)日常管理維護(hù)職能，制定國有文物資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作和保養(yǎng)維護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)，將國有文物資產(chǎn)日常維護(hù)運行經(jīng)費與文物行政管理經(jīng)費分列，納入各級政府和行業(yè)管理部門預(yù)算，全面合理劃分各級政府和部門的文物保護(hù)行政事權(quán)與國有資產(chǎn)管理事權(quán)，配套合理財力保障，創(chuàng)新文物財政制度改革思路。

　　3.改革國有文物活化利用體制的意義

　　文物保護(hù)和利用的關(guān)系，長期爭議的核心焦點在于國有文物資源利用的管理體制機(jī)制，在于國有文物資源利用是否可以適度引進(jìn)市場機(jī)制。市場機(jī)制不是洪水猛獸，反而需要最嚴(yán)格完善的宏觀法治環(huán)境才能保證公平有序的市場競爭。文物保護(hù)利用領(lǐng)域市場混亂的問題，恰恰是由于文物法治體系不健全，而不是市場機(jī)制本身的問題。

　　文物保護(hù)利用引入市場機(jī)制的前提之一，是建立完善的文物資產(chǎn)管理體制，特別是國有文物資產(chǎn)管理體制。一方面，針對文物利用中擅自改變文物管理體制、任意轉(zhuǎn)讓國有文物（和其附著土地）使用權(quán)的亂象，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國有文物資產(chǎn)從確權(quán)、登記、評估、轉(zhuǎn)讓、收益分配等全過程的監(jiān)管，確保國有文物使用權(quán)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和行使過程符合文物保護(hù)的特殊要求。另一方面，轉(zhuǎn)變《文物保護(hù)法》對文物利用的行政性限制思路，在文物行政管理方式的基礎(chǔ)上，完善和豐富文物保護(hù)利用的產(chǎn)權(quán)約束和激勵方式，指導(dǎo)、規(guī)范和鼓勵在文物保護(hù)利用中引進(jìn)一定的市場機(jī)制，在體制上保障和促進(jìn)文物活化利用事業(yè)的發(fā)展。

　　進(jìn)入新時代，文物治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)迫在眉睫。從行政管理到社會治理，首先要解決文物保護(hù)與社會發(fā)展之間的良性互動體制機(jī)制。產(chǎn)權(quán)制度作為基礎(chǔ)性法律制度，是不同權(quán)利之間進(jìn)行平衡、約束和保障的“共同語言”。不學(xué)會這門語言，文物工作就缺席國家治理現(xiàn)代化。產(chǎn)權(quán)制度還是文物保護(hù)法律法規(guī)在全社會范圍有效落實的媒介。建立國有文物資產(chǎn)管理體制，使龐大的國有文物資產(chǎn)得到嚴(yán)格保護(hù)和有序利用，有利于為全社會文物資源資產(chǎn)保護(hù)利用樹立榜樣。（作者：于冰，系中國文化遺產(chǎn)研究院研究員）

　　原標(biāo)題：文物資源可以資產(chǎn)化嗎

　　轉(zhuǎn)自：光明日報


 

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