點贊環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測直管

　　今年7月，中央深化改革領(lǐng)導小組審議通過《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》。近日，有報道稱，環(huán)保部已經(jīng)就國家環(huán)境質(zhì)量、監(jiān)測事權(quán)上收事宜與財政部達成一致，將分三步完成國家大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)的上收，真正實現(xiàn)“國家考核、國家監(jiān)測”。這看似日常的工作調(diào)整日后很可能證明為我國環(huán)境保護制度創(chuàng)新中最為關(guān)鍵的變革，對國家環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護事業(yè)將產(chǎn)生極為重大的影響。

　　環(huán)境監(jiān)測是國家環(huán)境保護體系中的核心組成，大體分為環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和污染物排放監(jiān)測兩部分。環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測針對重要環(huán)境質(zhì)量指標進行長期、定點、定時跟蹤測量以獲取有關(guān)環(huán)境質(zhì)量狀態(tài)的準確信息。污染物排放監(jiān)測則針對污染源，對污染物排放流量的監(jiān)測。我國的環(huán)境監(jiān)測體系在過去的三十多年中逐步形成，長期以來實行從中央到省自治區(qū)、直轄市、市、縣區(qū)自上而下的多層級網(wǎng)絡(luò)體系。國家環(huán)境數(shù)據(jù)的匯總一般是從最基礎(chǔ)的縣、區(qū)環(huán)境監(jiān)測站開始，逐級上報匯總，經(jīng)過市環(huán)境監(jiān)測中心和省自治區(qū)、直轄市環(huán)境監(jiān)測中心，最后構(gòu)成國家環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫。因此，長期以來，我國環(huán)境監(jiān)測體系始終按行政分級管理、監(jiān)測獨立運行。環(huán)保部的新舉措是要把對環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的分級體系變革為由環(huán)保部統(tǒng)一和垂直的直接管理，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測直管。從而，在行政編制、體系建設(shè)、運行經(jīng)費、數(shù)據(jù)收集、質(zhì)量監(jiān)督、信息公開和績效評估等方面，由環(huán)保部統(tǒng)一安排。

　　環(huán)境監(jiān)測信息是政府環(huán)境監(jiān)管的基礎(chǔ)，更是上級對下級、中央對地方環(huán)境責任考核的重要依據(jù)。《環(huán)境保護法》明確規(guī)定：地方人民政府對所轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責。環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)是最直接、最公平的考核依據(jù)。在環(huán)境保護“一票否決”的行政氛圍下，一些地方的政府和污染企業(yè)，不是下工夫減少污染、提高環(huán)境質(zhì)量，而是在環(huán)境數(shù)據(jù)上“下工夫”、“找竅門兒”；不是美化環(huán)境，而是美化數(shù)據(jù)。一些地方環(huán)保局十分偏愛和重用那些看得懂門道、想得出辦法、會做“數(shù)據(jù)美容”的“能工巧匠”。有的主管部門也希望自己的領(lǐng)導面子好看、日子好過、帽子不摘，有時明知數(shù)據(jù)有問題也寧愿睜一只眼、閉一只眼。在這種情形下中央要依照地方報上來的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)考核地方政府就成為不可完成的任務(wù)了。

　　當然這種現(xiàn)象并非中國所獨有，更不僅僅存在于環(huán)境保護方面。事實上，這種上下級信息傳遞受阻和失真的現(xiàn)象在科層組織中比比皆是。只要有組織、有層級，就有層級間的信息失真。經(jīng)濟學中稱之為信息不對稱現(xiàn)象，并將其運用于解釋企業(yè)組織中的“委托—代理”困境。而委托方與代理方之間的目標不一致情形，又會導致彼此信息壁壘與扭曲，從而進一步加劇信息不對稱。在這種情況下，上級對下級的監(jiān)督和考核就會十分困難。這是我國環(huán)境監(jiān)管中長期存在的困難。解決信息不對稱的途徑之一就是由上級委托方負責信息收集和處理，信息集中或信息集權(quán)。環(huán)境監(jiān)測事權(quán)上收，便是這樣一項應(yīng)對措施。

　　此次環(huán)境監(jiān)測直管只包括環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，不包括污染物排放監(jiān)測。因此，原來各級政府環(huán)保部門建立的環(huán)境監(jiān)測體系將繼續(xù)存在。到2020年，全國將基本建成陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。分三步完成國家大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)的上收，真正實現(xiàn)“國家考核、國家監(jiān)測”。所謂“國家監(jiān)測”，是為“國家考核”服務(wù)。這種安排符合環(huán)境法中對地方負責和上級監(jiān)管的責任分工。

　　值得注意的是，對環(huán)境質(zhì)量的國家監(jiān)測和國家考核，不僅是在監(jiān)測方面的重大變革，也是環(huán)境考核方式的重大轉(zhuǎn)變。我國環(huán)境責任國家考核由來已久，但真正形成具有約束力的執(zhí)行卻是最近幾年的事。國務(wù)院2007年11月轉(zhuǎn)發(fā)國家環(huán)?？偩株P(guān)于主要污染物總量統(tǒng)計、監(jiān)測和考核辦法以下簡稱“三個辦法”，所針對的都是污染物排放量，而對環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測和考核并未做出具體規(guī)定。2013年環(huán)保部等四部委《關(guān)于印發(fā)“十二五”主要污染物總量統(tǒng)計、監(jiān)測辦法的通知》也與此類似。新的國家監(jiān)測和國家考核與既有的“三個辦法”關(guān)系如何？是補充，還是替代原來的辦法？這個問題值得認真研究。相信環(huán)保部在制定《國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收方案》時會做出選擇。

　　需要指出，主要污染物減排的統(tǒng)計、監(jiān)測和考核辦法及其創(chuàng)造性實施，在近年來的污染物減排方面發(fā)揮了極為重要的作用。針對主要污染物總量、增量和減量核算，運用既有污染物排放監(jiān)測手段核查，在此基礎(chǔ)上考核，將污染物減排壓力有效地傳遞到各級政府，迫使地方政府和污染企業(yè)加大減排力度，減少污染。由于統(tǒng)計方法簡便，加之附有GDP約束污染物總量與GDP掛鉤，使得地方政府必須在夸大GDP與承擔更大污染物減排責任之間做出權(quán)衡，污染物總量核算接近實際。“三個辦法”成功實施的關(guān)鍵之一在于發(fā)揮環(huán)保部區(qū)域督查中心的作用。成立于2006年的區(qū)域督查中心，其職能主要是監(jiān)督各省市環(huán)境執(zhí)法?！笆晃濉逼陂g，中央政府對主要污染物減排工作決心很大、力度空前。環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)保部以后更是行動積極，為了有效實施“三個辦法”，區(qū)域督查中心成為中央政府對地方政府污染物總量減排工作進行督查督辦的核心力量。在環(huán)保部總量減排司指導下，區(qū)域督查中心的工作重點轉(zhuǎn)變?yōu)閷κ∈兄饕廴疚锟偭亢怂愫捅O(jiān)測的核查。針對少數(shù)污染物排放總量運用簡便方法進行核算，依靠區(qū)域督查中心進行監(jiān)測核查，這樣一套簡單易行、立竿見影的體系構(gòu)成了“十一五”和“十二五”期間中央對地方環(huán)境考核和有效監(jiān)督的基礎(chǔ)。

　　與“三個辦法”相比，實行環(huán)境質(zhì)量“國家監(jiān)測，國家考核”邏輯上更為合理，法律依據(jù)更為充分，但操作難度要大得多，且可能需要較長時間才能見到效果。其原因在于環(huán)境質(zhì)量與污染物排放之間在監(jiān)測和考核上有很大差別。環(huán)境質(zhì)量是污染排放、環(huán)境治理以及自然生態(tài)過程之間動態(tài)、復(fù)雜和持續(xù)的交互作用的結(jié)果，與污染排放行為或環(huán)境治理之間并不存在直截了當、一對一的關(guān)系。對考核而言，環(huán)境質(zhì)量的責任認定十分困難。因此，即使有了“國家監(jiān)測”，要以此主要依據(jù)進行“國家考核”尚需在方法論上仔細研究。我們認為，在實施環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測直管的同時，應(yīng)考慮在相當長時期內(nèi)繼續(xù)堅持并完善基于污染物排放總量的考核辦法，最終實現(xiàn)污染物排放量與環(huán)境質(zhì)量相結(jié)合的考核指標體系。

　　2008年，為了應(yīng)對不斷增長的環(huán)保挑戰(zhàn)，原國家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)保部，正式成為國務(wù)院組成部門。筆者當時在環(huán)保部主辦的《環(huán)境保護》雜志中撰文建言《抓住環(huán)保建部契機實行監(jiān)測統(tǒng)一管理》。時隔7年，環(huán)境監(jiān)測自上而下統(tǒng)一管理終于有望實現(xiàn)！這一消息令人振奮，情不自禁，點贊相慶。

　　清華—布魯金斯公共政策研究中心主任，清華大學公共管理學院教授，國務(wù)院學位委員會學科評審委員。1994年獲美國紐約州立大學環(huán)境科學與森林學院及雪城大學哲學博士；1995年3月于加州大學圣地亞哥分校完成博士后研究；其后在康奈爾大學理論中心任研究員；1996—2003年，執(zhí)教于美國伯克利加州大學環(huán)境科學、政策與管理系，建立生態(tài)系統(tǒng)管理實驗室。2001年入選教育部與李嘉誠基金會“長江學者”特聘教授，2004年入選清華大學“百人計劃”特聘教授。研究領(lǐng)域：資源環(huán)境政策與管理；全球氣候變化，生物多樣性，可持續(xù)發(fā)展理論等。

　　轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報

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