煤炭工業(yè)脫困和發(fā)展亟待治本之策

　　近年來，煤炭工業(yè)遭遇困境，煤炭企業(yè)深陷泥沼，究其原因，還是一些“久存未解”的深層次問題沒有得到根本解決。為使煤炭工業(yè)盡快擺脫困境并解決好可持續(xù)發(fā)展重大問題，煤炭工業(yè)管理體制或許應(yīng)該做出一些變化。

　　煤炭行業(yè)陷入困境近三年未見好轉(zhuǎn)

　?。ㄒ唬┛偭繃?yán)重供大于求。我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，煤炭消費(fèi)增速由本世紀(jì)前十年年均7.6%，下降到2013年的3.1%，今年一季度又下降到0.9%；煤炭“黃金十年”引來各方投資煤礦建設(shè)，部分煤礦超能力生產(chǎn)；“十二五”前三年煤炭進(jìn)口量年均增加近6000萬噸，2013年凈進(jìn)口量高達(dá)3.2億噸，今年一季度進(jìn)口量繼續(xù)增加；全社會(huì)煤炭庫存已連續(xù)30多個(gè)月維持在3億噸左右高位。

　?。ǘ┢髽I(yè)大面積虧損。煤炭價(jià)格呈持續(xù)下滑態(tài)勢，比最高價(jià)下降了近40%；同時(shí)，受開采深度加大、安全標(biāo)準(zhǔn)提高、原材料價(jià)格上漲等影響，生產(chǎn)成本呈剛性增長；行業(yè)虧損面繼續(xù)擴(kuò)大，大型企業(yè)絕大部分處于微利或虧損狀態(tài)。黑龍江龍煤集團(tuán)2012年虧損8.3億元，2013年虧損25.9億元，今年一季度又虧損16.2億元。

　?。ㄈ┵Y金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)加大。今年3月底，煤礦產(chǎn)成品占壓資金857億元，同比增長18%，比去年四季度提高了7.2個(gè)百分點(diǎn)；規(guī)模以上煤礦企業(yè)應(yīng)收賬款3444億元，同比增加了12%；收到的賬款中，銀行承兌匯票增多；向銀行借貸越來越難，不少煤礦資金流出現(xiàn)問題，減少了安全投入，礦工工資不能足額按時(shí)發(fā)放。

　?。ㄋ模┌踩a(chǎn)存隱憂，群體事件呈多發(fā)態(tài)勢。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況不佳，勢必影響在安全生產(chǎn)方面的投入，安全生產(chǎn)壓力加大。礦工生產(chǎn)生活受到較大影響，礦區(qū)不穩(wěn)定因素積聚，易引發(fā)極端事件。

　　為化解煤炭行業(yè)困境，國務(wù)院辦公廳于去年底印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的意見》（國辦發(fā)〔2013〕104號(hào)，以下簡稱104號(hào)文件），提出了五項(xiàng)政策措施。半年來，清理涉煤收費(fèi)、減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)、進(jìn)一步分離企業(yè)辦社會(huì)職能等業(yè)內(nèi)期盼已久、呼聲極高、能迅速發(fā)揮作用的措施落實(shí)卻很困難。9月29日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定進(jìn)行煤炭資源稅改革，目前，一些具體的措施仍待出臺(tái)。

　　深層次矛盾“久存未解”導(dǎo)致當(dāng)前困境

　　表面上看，上述困境是由于煤炭需求增速放緩、煤炭產(chǎn)能過快增長、進(jìn)口量大幅增加、市場供大于求而造成的。究其深層次原因，大概有以下幾個(gè)：一是規(guī)劃管理難落地，一些地方發(fā)展沖動(dòng)總是突破煤炭規(guī)劃確定的目標(biāo)，行政干預(yù)較為普遍，導(dǎo)致煤炭投資盲目擴(kuò)張。二是產(chǎn)業(yè)集中度低，政府宏觀調(diào)控困難，行業(yè)缺乏自律，面對市場供大于求、價(jià)格下跌，企業(yè)卻擴(kuò)大生產(chǎn)，企圖以量博價(jià)，形成惡性循環(huán)。三是稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，1994年稅改以來執(zhí)行了十五年的煤炭增值稅稅率在煤價(jià)畸高的2009年由13%提高到17%，加上流通環(huán)節(jié)收費(fèi)多，稅費(fèi)約占煤炭銷售收入的1/3。四是歷史遺留問題多，關(guān)閉破產(chǎn)煤礦國家補(bǔ)貼費(fèi)用到期后企業(yè)負(fù)擔(dān)重，企業(yè)辦社會(huì)職能分離不出去。據(jù)調(diào)查，大同煤礦集團(tuán)承擔(dān)社會(huì)管理等職能每年要投入近40億元。五是退出機(jī)制不健全，現(xiàn)有小煤礦基本上都有合法手續(xù)，退出難度大，部分國有老礦轉(zhuǎn)產(chǎn)困難，“活不好、退不出”問題更為突出。

　　往更深層次看，則是煤炭工業(yè)管理體制有問題。1998年撤銷煤炭工業(yè)部后，先后有煤炭工業(yè)局、經(jīng)貿(mào)委、發(fā)展改革委、能源局作為煤炭行業(yè)管理部門，但煤炭行業(yè)管理職能被肢解到多個(gè)部門。目前看，國家發(fā)展改革委、國家能源局、科技部、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、商務(wù)部、國家質(zhì)檢總局、國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局等部門，或多或少都承擔(dān)著煤炭行業(yè)管理職能，沒有哪個(gè)部門對解決煤炭行業(yè)發(fā)展重大問題承擔(dān)主體責(zé)任。104號(hào)文件之所以難以落實(shí)，根本原因是沒有主動(dòng)性強(qiáng)、有配套手段作支撐的牽頭部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

　　治本之策

　　煤炭是我國自主保障水平最高的能源，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興最穩(wěn)固的能源根基。煤炭工業(yè)擺脫困境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展任務(wù)艱巨，迫切需要理順煤炭工業(yè)管理體制，處理好保供給與控總量、創(chuàng)造公平競爭環(huán)境與實(shí)施差別化政策、煤炭開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等關(guān)系。

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制。為使煤炭工業(yè)盡快擺脫困境并解決好可持續(xù)發(fā)展重大問題，建議將國家能源局升格為國家能源總局，下設(shè)國家煤炭工業(yè)局，把分散在各部門的煤炭行業(yè)管理職能集中起來，由國家煤炭工業(yè)局負(fù)責(zé)實(shí)施，直接承擔(dān)煤炭規(guī)劃建設(shè)、市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、加工轉(zhuǎn)化、轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，間接承擔(dān)煤礦安全生產(chǎn)、資源管理、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)性監(jiān)管，即國家安全監(jiān)管總局、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等社會(huì)性國家管理部門對煤炭行業(yè)的要求，通過國家煤炭工業(yè)局落實(shí)到煤炭行業(yè)和煤炭企業(yè)，從根本上解決“九龍治水”問題，確保國家能源安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。

來源：中國煤炭報(bào)

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