新預(yù)算法讓地方財(cái)政獨(dú)立完整

　　如果從加法的角度看新預(yù)算法，那么新預(yù)算法最大的新內(nèi)容就是地方債了。

　　從原來(lái)的禁止地方發(fā)債，到允許發(fā)債。而這個(gè)“允許”終于使得地方財(cái)政與中央財(cái)政一樣，擁有了獨(dú)立性與完整性，也使得“一級(jí)政府有一級(jí)預(yù)算”成為一種最終得到兌現(xiàn)的承諾。什么是完整的財(cái)政？亞當(dāng)·斯密的財(cái)政學(xué)就有非常簡(jiǎn)單的回答。他認(rèn)為財(cái)政學(xué)就是研究“三論”，即經(jīng)費(fèi)論、賦稅論與公債論。意思是說(shuō)，先確定一個(gè)職能最少的政府的最低經(jīng)費(fèi)，再按照經(jīng)濟(jì)情況征最少的賦稅，如果稅收不足以應(yīng)付支出，就要借債了，否則政府機(jī)器就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。他的基本公式就是經(jīng)費(fèi)-收入=公債。而長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的地方政府不準(zhǔn)借債，要保證收支平衡，這也確實(shí)是導(dǎo)致地方財(cái)政需求難以充分得到滿足的原因之一，因此，導(dǎo)致了在基礎(chǔ)設(shè)施方面的大量欠債。

　　地方準(zhǔn)予發(fā)債能夠上預(yù)算法的“頭條”，也不是一件容易的事情，經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過(guò)程。1994年通過(guò)的預(yù)算法中規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。但是，2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，地方政府為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)施積極的財(cái)政政策，資金需求巨大。2009年，全國(guó)人大開(kāi)始審議國(guó)務(wù)院代地方發(fā)債的方案。但中央政府代地方發(fā)債使用者和借債方不對(duì)稱(chēng)，存在風(fēng)險(xiǎn)。而且，地方政府融資平臺(tái)迅速膨脹，2011年6月份，審計(jì)署對(duì)地方政府性債務(wù)的報(bào)告首次發(fā)布，截止到2010年底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額達(dá)到10.7萬(wàn)億元。因此，要求給地方發(fā)債“開(kāi)口子”的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。

　　2011年12月，預(yù)算法修訂的初審稿遞交給人大常委會(huì)審議，初審稿賦予地方政府舉債的權(quán)力。當(dāng)年，部分省市首次試點(diǎn)自主發(fā)行地方政府債券，相比由中央政府代發(fā)，地方的自主權(quán)更大，但發(fā)債額度仍然由中央政府控制。但爭(zhēng)議并沒(méi)有平息。相對(duì)保守的一方認(rèn)為若賦予地方舉債權(quán)，地方債務(wù)的規(guī)模將難以控制。這在2012年6月份上會(huì)的二審稿中得以體現(xiàn)，二審稿恢復(fù)了原預(yù)算法的規(guī)定：地方政府“不列赤字”，“不得發(fā)行地方政府債券”。激烈的爭(zhēng)論也導(dǎo)致預(yù)算法修改的停擺。

　　2013年底，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)于地方債有如下表述：“允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，要“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”。這是地方債問(wèn)題出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機(jī)。

　　2014年4月份上會(huì)的三審稿再次給地方發(fā)債開(kāi)口子，但用語(yǔ)謹(jǐn)慎：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。

　　今年4月30日，國(guó)務(wù)院通過(guò)并印發(fā)《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》，其中明確指出，規(guī)范政府舉債融資制度。開(kāi)明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。此后，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。北京就發(fā)行了105億元地方政府債券。所募集資金將主要用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境、保障房等方面。

　　8月25日上會(huì)的四審稿基本延續(xù)了三審稿的規(guī)定，而且沒(méi)有再公開(kāi)征求意見(jiàn)。這說(shuō)明此前的分歧可能已經(jīng)得到解決。四審稿對(duì)地方舉債的規(guī)定多出了半句話——“除本法另有規(guī)定外”，這引起了外界的關(guān)注。這個(gè)例外條款體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，四審稿規(guī)定：省級(jí)政府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，省政府報(bào)本級(jí)人代會(huì)或其常委會(huì)批準(zhǔn)，可以增列赤字，報(bào)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。

　　四審稿涉及地方債部分的改動(dòng)相對(duì)較多，并引發(fā)了廣泛討論。四審稿指出“舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。” 四審稿第十四條第一款稱(chēng)：經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。其中，“并對(duì)本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明”是四審稿新增內(nèi)容。草案四審稿修改為，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字?！蓖瑫r(shí)規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。

　　新預(yù)算法通過(guò)了，也完成了一個(gè)地方債從有到無(wú)，又從無(wú)到有的歷史過(guò)程。這在新中國(guó)財(cái)政史上值得一書(shū)。新中國(guó)成立初期，最早發(fā)行地方公債的地區(qū)是東北。1949年至1950年，東北行政委員會(huì)和東北人民政府發(fā)行過(guò)“民國(guó)三十八年?yáng)|北生產(chǎn)建設(shè)實(shí)物有獎(jiǎng)公債券”和“一九五O年?yáng)|北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”。1958年4月中共中央決定從1959年起停發(fā)全國(guó)性經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，根據(jù)地方的建議決定允許地方發(fā)行公債籌集建設(shè)資金。地方公債在1960年后停止發(fā)行。1998年為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)及通貨膨脹，首次通過(guò)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債并轉(zhuǎn)貸給地方的方式發(fā)行地方債，資金總量達(dá)2650億元。這是地方債的一次“復(fù)興”。但轉(zhuǎn)貸資金的償還情況并不理想，一些財(cái)力薄弱的省份無(wú)力歸還，最終還得由中央財(cái)政兜底。因此屬于“準(zhǔn)地方債”。2009年為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，由財(cái)政部代理，總量規(guī)模2000億元的地方政府債券順利發(fā)行。2000-2011年都為2000億元，2012年增至2500億元，2013年安排發(fā)行3500億元。

　　2011年是關(guān)鍵之年，改革開(kāi)放后首次啟動(dòng)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，選擇上海市、浙江省、廣東省和深圳市為試點(diǎn)，自行發(fā)債額為229億元。但地方政府獲得的自主性仍然有限，在債券的規(guī)模和定價(jià)上都受到嚴(yán)格控制。

　　新預(yù)算法將于2015年1月1日正式實(shí)施。地方債盡管有地方政府、地方人大的管控措施，還是要在國(guó)務(wù)院規(guī)定的數(shù)額之內(nèi)發(fā)行。這是必要的。否則地方財(cái)政規(guī)模將難以控制。從土地財(cái)政的規(guī)模中可見(jiàn)一斑。要發(fā)揮地方債務(wù)的“正能量”，重在三大環(huán)節(jié)，一是數(shù)量控制，國(guó)務(wù)院賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，并不是放任不管，數(shù)量重于質(zhì)量。二是管理為先，對(duì)于稅收有比較成熟的管理措施，對(duì)于地方債還是空白，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類(lèi)管理和規(guī)?？刂?，讓地方政府的債務(wù)分類(lèi)納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級(jí)行政和上級(jí)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。三是理清責(zé)任。要理清政府和企業(yè)的責(zé)任，解決怎么還的問(wèn)題。地方融資平臺(tái)中有一些實(shí)際上是政府通過(guò)企業(yè)舉債?？赡茉缙诘牡胤焦珎鶗?huì)主要用于還債上。

　　總之，新預(yù)算法開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)財(cái)政的新局面，尤其是地方財(cái)政的新局面。中央公債與地方公債將各有其發(fā)揮作用的領(lǐng)域。有理由相信，“經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政反作用于經(jīng)濟(jì)”的基本規(guī)律將得到更全面的體現(xiàn)，穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生將給財(cái)政留出更大的空間。

來(lái)源：東方早報(bào)

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