去年專項(xiàng)債作資本金項(xiàng)目大增，預(yù)計(jì)今年整體規(guī)模下調(diào)不會太大。
過去不久的2020年，是地方政府債券的發(fā)行大年。
財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，2020年1~11月，全國發(fā)行地方政府債券(也稱：地方債)約為6.26萬億元，此前三年即2017年~2019年，全年發(fā)債規(guī)模都僅為4萬多億元。
中財(cái)-中證鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成對貝殼財(cái)經(jīng)記者解釋稱，2020年我國地方債發(fā)債規(guī)模較大主要還是受疫情影響，去年年初，大家難以預(yù)估疫情會發(fā)展到什么程度，國內(nèi)國際形勢都比較嚴(yán)峻，當(dāng)時(shí)，中央提“六穩(wěn)”、“六?！保瑸榱藢_疫情影響，保持經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定，大規(guī)模發(fā)行地方債務(wù)也是措施之一。
從利率來看，2020年前11個(gè)月的地方政府債券平均發(fā)行利率為3.4%，略低于2019年全年3.47%的水平。
財(cái)政部部長劉昆今年1月初在接受媒體采訪時(shí)表示，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地區(qū)還在新增隱性債務(wù)，個(gè)別地區(qū)償債風(fēng)險(xiǎn)有所上升。對此，財(cái)政部將嚴(yán)加防范、積極應(yīng)對，切實(shí)把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)進(jìn)籠子里。
中國財(cái)政科學(xué)研究院黨委書記、院長劉尚希此前在接受記者專訪時(shí)也表示，地方債的比重應(yīng)當(dāng)適度降低，以減輕地方壓力，也整體降低防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難度。
專項(xiàng)債發(fā)行占比提高近七成 項(xiàng)目收益專項(xiàng)債投向基建領(lǐng)域
記者注意到，2020年前11個(gè)月，發(fā)行專項(xiàng)債40297億元，占地方政府債券總規(guī)模的比例高達(dá)64.37%，高于2019年全年約59.33%的比例。
也就是說，去年地方政府更傾向于發(fā)行專項(xiàng)債?！俺霈F(xiàn)這種現(xiàn)象主要有兩個(gè)原因，首先，我國財(cái)政制度規(guī)定，發(fā)行一般債券要納入赤字，而赤字率是由國家統(tǒng)一管控的，而專項(xiàng)債的發(fā)行則不列入地方財(cái)政赤字，因此，地方政府就更傾向于發(fā)行專項(xiàng)債。”溫來成表示，其次，專項(xiàng)債的還款來源是項(xiàng)目收益，而一般債券的還款來源則是財(cái)政收入，由于經(jīng)濟(jì)增速趨緩，地方政府的財(cái)政收入增勢也不太樂觀，這時(shí)，他們就會壓縮一般債的發(fā)行規(guī)模，增加專項(xiàng)債的發(fā)行。
從新增專項(xiàng)債的投向來看，興業(yè)證券研報(bào)數(shù)據(jù)顯示，以項(xiàng)目收益專項(xiàng)債為例，2020年全年有近七成的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債投向基建領(lǐng)域，較2019年26.2%的占比有明顯提升，專項(xiàng)債對基建的撬動作用越發(fā)凸顯。
其中，交通基礎(chǔ)設(shè)施(30.6%)、民生服務(wù)(22.5%)及市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域(19.7%)是基建類專項(xiàng)債的主要投向，合計(jì)占比超七成。
此外，2020年國務(wù)院還特地批準(zhǔn)下達(dá)了用于支持化解地方中小銀行風(fēng)險(xiǎn)的新增專項(xiàng)債券額度2000億元，2020年12月已經(jīng)發(fā)行了506億元，分布在山西、廣西、廣東、內(nèi)蒙古等地。
專項(xiàng)債用作重大項(xiàng)目資本金規(guī)模爆發(fā)旨在拉動投資增長
2020年專項(xiàng)債的一個(gè)新用途也值得關(guān)注。
興業(yè)證券研報(bào)數(shù)據(jù)稱，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2020 年涉及專項(xiàng)債用作資本金的項(xiàng)目達(dá) 982 個(gè)(剔除重復(fù)項(xiàng)目)，涉及專項(xiàng)債規(guī)模超 2500 億元，累計(jì)發(fā)行的新增專項(xiàng)債(不含用于補(bǔ)充中小銀行資本金的專項(xiàng)債)中用作項(xiàng)目資本金的比例約7.1%。
這一數(shù)據(jù)在2019年全年僅為7個(gè)項(xiàng)目，占當(dāng)年新增專項(xiàng)債的0.26%。
允許專項(xiàng)債用作重大項(xiàng)目資本金的依據(jù)是2019年6月份發(fā)布的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，其中提到允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目。
2019年9月4日的國務(wù)院常務(wù)會議上，還進(jìn)一步將專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金的范圍從4個(gè)領(lǐng)域的項(xiàng)目擴(kuò)容至10個(gè)領(lǐng)域的項(xiàng)目。
但由于當(dāng)年政策發(fā)布時(shí)間較晚，落地節(jié)奏偏慢，專項(xiàng)債用作重大項(xiàng)目資本金并沒有大規(guī)模落地，2020年這一政策才迎來落地爆發(fā)。
溫來成表示，允許專項(xiàng)債用作重大項(xiàng)目資本金，主要目的是進(jìn)一步拉動投資增長?！鞍凑宅F(xiàn)行制度要求，一般而言，我國大型建設(shè)項(xiàng)目的資本金要占總投資額的20%左右，如果一個(gè)企業(yè)同時(shí)運(yùn)作好幾個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目都要求拿自有資金來做項(xiàng)目資本金的話，資金壓力比較大，這時(shí)，若能用專項(xiàng)債抵扣一部分，企業(yè)就可以承接更多項(xiàng)目，拉動更大的投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長?！?/p>
粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員羅志恒則對記者表示，專項(xiàng)債用作重大項(xiàng)目資本金能夠有效發(fā)揮財(cái)政的杠桿和撬動作用，在當(dāng)前財(cái)政壓力比較大的情況下較好發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用；其次，能夠有效地帶動基建投資發(fā)展，帶動有一定收益的項(xiàng)目盡快落地。既能助力投資穩(wěn)增長擴(kuò)大需求，又能惠民生。
不過，羅志恒認(rèn)為，將債務(wù)作為資本金撬動投資，導(dǎo)致杠桿率提高，可能會加重地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
“預(yù)計(jì)2021年這種模式難有大幅增長，因?yàn)楫?dāng)年新增專項(xiàng)債規(guī)?？赡軙?020年少。當(dāng)前，專項(xiàng)債投資項(xiàng)目的邊際收益下降，這意味著償還能力下降，與其不計(jì)入赤字，不如名副其實(shí)地發(fā)行一般債，計(jì)入赤字，讓風(fēng)險(xiǎn)顯性化?！绷_志恒表示。
地方政府隱性債務(wù)仍在蔓延應(yīng)抓實(shí)化解
溫來成認(rèn)為，預(yù)計(jì)2020年，地方債債務(wù)率能達(dá)90%，甚至達(dá)100%，雖然數(shù)額比較大，但全國來看仍處于安全區(qū)間。不過，有些地方的債務(wù)率已經(jīng)比較高了，比如貴州、遼寧、內(nèi)蒙古、云南等地，這是需要關(guān)注的。
2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議特別提到，抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作。
溫來成介紹，目前，財(cái)政部國家審計(jì)署并沒有更新最近幾年的隱性債務(wù)數(shù)據(jù)，只截止到2015年。隱性債務(wù)的主體主要以地方政府投資平臺等為主。據(jù)觀察，這些投融資平臺的債務(wù)還在增長，且是多頭管理。政府有關(guān)部門尚未界定隱性債務(wù)的邊界，其風(fēng)險(xiǎn)在繼續(xù)蔓延。
其實(shí)，2015年債務(wù)甄別后，國務(wù)院以及財(cái)政部等主管部門就要求投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展，但轉(zhuǎn)型的步伐較為緩慢。目前隱性債務(wù)包括城投公司債務(wù)、公立醫(yī)院債務(wù)、高校債務(wù)以及高速公路債務(wù)等，但主要還是以城投公司債務(wù)為主。
所謂的隱性債務(wù)，就是政府負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)。從法律上來說，隱性債務(wù)不屬于地方政府債務(wù)。城投公司債務(wù)在2015年時(shí)已經(jīng)與地方政府債務(wù)做了認(rèn)定切割，且2015年之后新增的所有債務(wù)都是企業(yè)債，財(cái)政沒有償還隱性債務(wù)的責(zé)任。
但溫來成提到，在我國現(xiàn)行的體制下，國有醫(yī)院、大學(xué)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，地方政府有時(shí)候還得出手相救，一些地方投融資平臺運(yùn)營著重要的基礎(chǔ)設(shè)施，比如自來水、垃圾填埋場等，關(guān)乎公共服務(wù)，因此，即便公司經(jīng)營不下去了，政府也得拉一把。此外，經(jīng)濟(jì)下行地方還要保增長，也影響了隱性債務(wù)的治理力度。
“因此，2021年應(yīng)該加大對隱性債務(wù)的治理力度，對投融資平臺該撤就撤、該合并就合并，對借新債務(wù)也要進(jìn)行嚴(yán)格限制，追究違規(guī)舉債責(zé)任，防止隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步蔓延?！睖貋沓杀硎?。
目前，政府也出臺政策守住地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)底線，比如2020年11月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》，就提出地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目的全過程管理，對專項(xiàng)債券項(xiàng)目“借、用、管、還”實(shí)行逐筆監(jiān)控，確保到期償債、嚴(yán)防償付風(fēng)險(xiǎn)。
深圳市年初出臺政策，將地方債“借還用”全過程納入人大監(jiān)督，進(jìn)一步守住風(fēng)險(xiǎn)底線。
專家預(yù)計(jì)今年地方政府債規(guī)模下調(diào)幅度不會太大
2021年開年，雖然河北、北京、黑龍江等地仍有新增的確診病例，但經(jīng)濟(jì)活動回歸正?；詣莶豢蓳?，因此，地方政府債券的發(fā)行規(guī)模也應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
中誠信國際研究院發(fā)布報(bào)告稱，專項(xiàng)債作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，在2020年抗疫情、穩(wěn)增長的特殊時(shí)期發(fā)揮著重要作用；在當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)仍未恢復(fù)自主增長、財(cái)政政策需更可持續(xù)的背景下，專項(xiàng)債依然是2021年穩(wěn)增長的重要著力點(diǎn)之一，考慮到赤字率調(diào)整，在建項(xiàng)目建設(shè)接續(xù)等多重因素，建議全年新增額度或小幅降至3.2萬億，結(jié)構(gòu)投向上繼續(xù)支持基建尤其是“兩新一重”建設(shè)，但在進(jìn)一步擴(kuò)容的同時(shí)需重視潛在問題，嚴(yán)守風(fēng)險(xiǎn)關(guān)。
溫來成則認(rèn)為，調(diào)整不應(yīng)一蹴而就，而是需要一個(gè)過程。調(diào)整的幅度取決于今年國內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢。國際貨幣基金組織(IMF)等國際組織預(yù)計(jì)2021年增速將達(dá)8%左右，目前大家對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇抱著謹(jǐn)慎樂觀的態(tài)度。但像美國、印度等國家目前仍未出現(xiàn)明顯的疫情轉(zhuǎn)折點(diǎn)，國際環(huán)境不佳，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也承受壓力。
“根據(jù)歷史的經(jīng)驗(yàn)，大危機(jī)后一般都要經(jīng)過五六年的調(diào)整才能逐步恢復(fù)常態(tài)。我判斷，由于2021年我國仍未完全度過疫情危機(jī)，因此地方債規(guī)模下調(diào)的幅度不會太大?！睖貋沓杀硎尽?/p>
轉(zhuǎn)自：新京報(bào)
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