財(cái)稅改革頭號任務(wù)推進(jìn) 央地共同事權(quán)尚不明晰


中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)   作者:陳益刊    時(shí)間:2017-05-22





  緊隨中央步伐,遼寧、山東、廣東等六個省份相繼出臺了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革(下稱“權(quán)責(zé)劃分改革”)文件,更多的省份年內(nèi)也計(jì)劃出臺這項(xiàng)改革文件,一度相對滯后的中央與地方權(quán)責(zé)劃分改革,正在加速推進(jìn),也被列為今年財(cái)稅改革的頭號任務(wù)。
 
  這項(xiàng)改革旨在解決當(dāng)前中央與地方普遍存在的權(quán)責(zé)劃分不清晰、不合理、不規(guī)范等問題,進(jìn)而激發(fā)中央和地方積極性,將推動著國家治理邁向現(xiàn)代化。
 
  隨著省級改革文件出臺,改革路徑更加清晰:財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任正向中央和省兩級政府適度集中,中央與省執(zhí)行能力和調(diào)控能力在強(qiáng)化,地方支出負(fù)擔(dān)被降低。與此同時(shí),市縣的財(cái)政事權(quán)正逐步清晰并得到保障,更多地將決策權(quán)下放給地方。
 
  接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家認(rèn)為,這項(xiàng)改革仍面臨重重挑戰(zhàn)。比如,相對模糊的中央、省、市縣共同事權(quán)及相應(yīng)的支出責(zé)任如何進(jìn)一步明晰,地方改革動力和積極性能否真正被激發(fā)?
 
  省市縣權(quán)責(zé)改革啟動
 
  隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,政府職能的逐步擴(kuò)展,財(cái)政事權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范,增加了各級政府間的博弈機(jī)會與談判成本,制度可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足。諸多事權(quán)劃分的不清晰,容易導(dǎo)致多級政府權(quán)責(zé)不明,效率低下。部分事權(quán)劃分不合理,尤其是地方承擔(dān)了本應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù),造成了權(quán)責(zé)脫節(jié),地方動力不足。
 
  為了解決這一問題,一場涉及中央、31個省份、千余個市縣的權(quán)責(zé)劃分改革啟動。
 
  2016年8月,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》),宣布這項(xiàng)改革啟動,省市縣財(cái)政權(quán)責(zé)劃分迫在眉睫。
 
  截至第一財(cái)經(jīng)記者發(fā)稿,遼寧、山東、云南、吉林、河北、廣東六個省份已公布了當(dāng)?shù)厥∈锌h權(quán)責(zé)劃分改革文件。
 
  其他省份相應(yīng)的改革文件預(yù)計(jì)年內(nèi)出臺,包括上海等地的今年預(yù)算報(bào)告都明確提出適時(shí)出臺這項(xiàng)改革文件。一位東部沿海省份財(cái)政廳人士告訴第一財(cái)經(jīng),該省權(quán)責(zé)劃分改革文件已初步定稿,可能在下半年公布。
 
  關(guān)注這一改革的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長付文林告訴第一財(cái)經(jīng),各省相繼出臺這一文件正是在落實(shí)《指導(dǎo)意見》。這對理清省級以下財(cái)政關(guān)系有重要意義,有助于化解各級政府財(cái)政事權(quán)的越位、缺位問題,改善公共服務(wù)供給。
 
  《指導(dǎo)意見》明確適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán),強(qiáng)化中央的財(cái)政事權(quán)履行責(zé)任。與此同時(shí),保障和督促地方履行財(cái)政事權(quán)。多個省份的權(quán)責(zé)劃分改革方案稱,在中央授權(quán)范圍內(nèi),適度加強(qiáng)省政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)能力,加強(qiáng)省級的財(cái)政事權(quán)執(zhí)行能力。同時(shí)減少省級政府對微觀事務(wù)的直接管理,保障市縣履行財(cái)政事權(quán)。
 
  中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華告訴第一財(cái)經(jīng)記者,目前財(cái)政事權(quán)向地方過度傾斜,因此適度增加中央財(cái)政事權(quán)很有必要,省級政府根據(jù)實(shí)際情況,上劃適宜承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)。
 
  相比于其他單一制大國,中國中央政府直接管理的事務(wù)偏少,本級財(cái)政支出占比偏少,對地方轉(zhuǎn)移支付比重過高。
 
  2016年,中國中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重為45.35%,但中央本級支出占全國支出的比重僅為14.94%,而中央對地方轉(zhuǎn)移支付占全國支出的比重則達(dá)31.54%。
 
  汪德華認(rèn)為,就中國現(xiàn)實(shí)而言,當(dāng)前地方政府承擔(dān)支出比重高,但在具體事項(xiàng)上大多要接受中央部門專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的支持,自主權(quán)相對不足。在中央進(jìn)一步集中部分事權(quán)和支出責(zé)任,而財(cái)力分配大格局基本不變的情況下,這意味著中央政府部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步集中其財(cái)力的使用方向,減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也要相應(yīng)降低對地方政府負(fù)責(zé)事項(xiàng)的干預(yù);地方政府也能夠集中其財(cái)力使用到自身承擔(dān)的事權(quán)上,從而增強(qiáng)地方政府在相應(yīng)領(lǐng)域的自主權(quán)。一定程度上,讓中央集中部分事權(quán),意味著在地方事務(wù)領(lǐng)域要向地方政府放權(quán),這對中央部委的改革也提出了很高的要求。
 
  地方財(cái)政權(quán)責(zé)逐步清晰
 
  財(cái)稅專家普遍認(rèn)為,目前《指導(dǎo)意見》中列出的中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)、中央與地方共同事權(quán)相對抽象籠統(tǒng),而部分省份及市縣的改革方案則在部分領(lǐng)域給予了細(xì)化。
 
  《指導(dǎo)意見》中列出的地方財(cái)政事權(quán)比較籠統(tǒng),主要包括社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)。
 
  山東省公布的《關(guān)于推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的意見》對此作了進(jìn)一步明確。
 
  山東省一級財(cái)政事權(quán)將包括全省發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、省域經(jīng)濟(jì)管理、重大基礎(chǔ)科學(xué)研究、普通本科以上高等教育、跨區(qū)域重大疫病防治和重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置、跨區(qū)域食品藥品安全保障、環(huán)境監(jiān)測等,體現(xiàn)省級調(diào)控職能、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障全省重大戰(zhàn)略實(shí)施的基本公共服務(wù)。
 
  而山東省市縣財(cái)政事權(quán)則有社會治安、道路交通安全管理、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)、農(nóng)村公益事業(yè)、學(xué)前教育、高中教育、轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生服務(wù)、適用技術(shù)推廣應(yīng)用、地方文化遺產(chǎn)保護(hù)、農(nóng)村公路建設(shè)維護(hù)、轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)和污染治理等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)。
 
  付文林告訴第一財(cái)經(jīng),山東等幾個省的方案基本上是按照公共服務(wù)的外溢性質(zhì)、公共服務(wù)履行中的信息復(fù)雜性等來劃分省市縣之間的財(cái)政事權(quán),但各省的制度安排還是有一些不同的特點(diǎn),比如相比于一個簡單的事權(quán)和支出責(zé)任劃分清單,更重要的是事權(quán)劃分的依據(jù)。如對于高等教育等事權(quán),我們看到不同的省份有不同的劃分方式,山東省將普通本科以上高等教育列為省級財(cái)政事權(quán),而廣東是將其列為省級和市縣共同財(cái)政事權(quán)。不同的省份會根據(jù)自身社會經(jīng)濟(jì)特點(diǎn),做出有針對性的事權(quán)劃分制度安排,這無可厚非,但如何科學(xué)劃分財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任,還是要有一個清晰的原則體系,實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理體系的現(xiàn)代化。
 
  汪德華認(rèn)為,在中央授權(quán)范圍內(nèi),省級以下事權(quán)劃分決定權(quán)在省級黨委政府,具體事權(quán)劃分有所差異屬于正?,F(xiàn)象,有利于探索獲取更好的經(jīng)驗(yàn)。
 
  部分省份在配合中央推動權(quán)責(zé)劃分改革基礎(chǔ)上,制訂了更為詳細(xì)的地方推進(jìn)計(jì)劃。
 
  山東提出,2017年,加快推進(jìn)省以下權(quán)責(zé)劃分改革,力爭在所有民生領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。其中,2017年5月底前,省直有關(guān)部門要研究提出分管民生領(lǐng)域權(quán)責(zé)劃分改革具體實(shí)施方案,10月底前由省財(cái)政廳會同省編辦等部門匯總后按程序提報(bào)省委、省政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
 
  廣東選擇今年在民政領(lǐng)域開展權(quán)責(zé)劃分改革試點(diǎn)。將對部隊(duì)供應(yīng)、軍供站和軍人接待站設(shè)施維修改造和設(shè)備更新等財(cái)政事權(quán)上劃省級,明確義務(wù)兵優(yōu)待為市縣財(cái)政事權(quán),明確死亡撫恤、傷亡撫恤、醫(yī)療保障等為省市縣共同財(cái)政事權(quán),并細(xì)化不同情況下省市縣支出責(zé)任的分擔(dān)比例。
 
  在財(cái)政權(quán)責(zé)劃分過渡期,一些地方著重強(qiáng)調(diào)防范風(fēng)險(xiǎn)。
 
  《遼寧省關(guān)于推進(jìn)省與市財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào),市級政府要切實(shí)承擔(dān)防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作的主體責(zé)任,維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定?,F(xiàn)階段,市級政府要切實(shí)承擔(dān)確保當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金足額發(fā)放的主體責(zé)任,堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性支付風(fēng)險(xiǎn)的底線。
 
  在部分省級財(cái)政權(quán)責(zé)文件公布之后,少數(shù)市縣也出臺了相應(yīng)的改革配套文件。
 
  比如,河北省石家莊市出臺了《市以下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革方案》,對市以下政府財(cái)政權(quán)責(zé)進(jìn)行科學(xué)合理劃分。
 
  付文林告訴第一財(cái)經(jīng)記者,財(cái)政事權(quán)的劃分一大前提是界定政府職能范圍,對各省來說,即省以下政府與市場的邊界,目前各地方案對此并未有一個較為清晰的界定,而這是財(cái)政事權(quán)劃分的重要基礎(chǔ)條件。
 
  各地在明晰財(cái)政事權(quán)的基礎(chǔ)上,承擔(dān)相應(yīng)財(cái)政事權(quán)則要承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。
 
  《指導(dǎo)意見》明確,屬于中央的財(cái)政事權(quán),應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政安排經(jīng)費(fèi),中央各職能部門和直屬機(jī)構(gòu)不得要求地方安排配套資金。上述地方財(cái)政權(quán)責(zé)文件明確,屬于省級的財(cái)政事權(quán),應(yīng)當(dāng)由省級財(cái)政安排經(jīng)費(fèi),省級各職能部門和直屬機(jī)構(gòu)不得要求市縣安排資金。下屬市縣也是如此。
 
  對于中央與地方共同財(cái)政事權(quán),則按具體情況來劃分支出責(zé)任。
 
  比如,根據(jù)基本公共服務(wù)的屬性,體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及全國統(tǒng)一市場和要素自由流動的財(cái)政事權(quán),如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、義務(wù)教育等,可以研究制定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),并由中央與地方按比例或以中央為主承擔(dān)支出責(zé)任。
 
  而對受益范圍較廣、信息相對復(fù)雜的財(cái)政事權(quán),如省內(nèi)跨地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、食品藥品安全監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)與治理、公共文化等,根據(jù)財(cái)政事權(quán)外溢程度,由省與市縣按比例或省級給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任。
 
  調(diào)動地方積極性難題待解
 
  財(cái)政權(quán)責(zé)劃分成為今年財(cái)稅改革的頭號任務(wù)。
 
  在國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2017年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》中,加快推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革被列為深化財(cái)稅改革三大任務(wù)之首,落實(shí)上述《指導(dǎo)意見》,爭取在部分基本公共服務(wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。推進(jìn)省以下相關(guān)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。
 
  另外,制定中央和地方收入劃分總體方案,研究提出健全地方稅體系方案,進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系,發(fā)揮中央和地方兩個積極性。
 
  中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇告訴第一財(cái)經(jīng),財(cái)政權(quán)責(zé)劃分改革最大的挑戰(zhàn)就在這兩年,而中央層面的財(cái)政權(quán)責(zé)劃分改革推動是關(guān)鍵。
 
  按照《指導(dǎo)意見》給出的時(shí)間表,2017~2018年?duì)幦≡诮逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。參照中央改革進(jìn)程,加快推進(jìn)省以下相關(guān)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。
 
  教育、醫(yī)療等領(lǐng)域財(cái)政權(quán)責(zé)屬于中央與地方共同事權(quán),如何劃分清晰并界定相應(yīng)支出責(zé)任是一大難題。
 
  付文林表示,在政府間事權(quán)的劃分中,共同事權(quán)的劃分既是難點(diǎn)也是重點(diǎn)。目前《指導(dǎo)意見》只是對中央和地方政府間事權(quán)做出一個簡單的基礎(chǔ)劃分,但對于共同事權(quán)的劃分仍然不夠清晰,因?yàn)榱x務(wù)教育、高等教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等事權(quán),中央和地方各自承擔(dān)的責(zé)任范圍,以及相應(yīng)的支出責(zé)任大小,在現(xiàn)有的方案中依然不清楚。實(shí)踐中很容易出現(xiàn)支出責(zé)任下移的問題。
 
  “需要注意的是,即使政府間事權(quán)劃分清晰,支出責(zé)任劃分仍然可能存在不合理的情況,例如,政府間事權(quán)下移,市縣級政府對其事權(quán)沒有足夠的財(cái)政資金支持,無法有效履行支出責(zé)任,這種情況不僅是低效率的,還會造成一些財(cái)力較為緊張的地方基本公共服務(wù)供給不足。”付文林稱。
 
  此次權(quán)責(zé)劃分改革一大目的是激勵地方政府主動作為,這在各級政府權(quán)責(zé)劃分改革文件中都一再被強(qiáng)調(diào)。如何讓這項(xiàng)改革真正調(diào)動地方積極性也是一大難題。
 
  一位西部基層財(cái)政部門人士告訴第一財(cái)經(jīng)記者,由于目前省級財(cái)政權(quán)責(zé)劃分比較模糊,如何量化相應(yīng)財(cái)政支出責(zé)任很難,且基層人員對這項(xiàng)改革的重要性理解不到位,其他部門改革動力不足,持觀望態(tài)度的多,下面推行起來比較艱難。“只有地方真正得到實(shí)惠才會重視這項(xiàng)改革。”
 
  汪德華認(rèn)為,各個領(lǐng)域管轄的部門負(fù)責(zé)本部門的財(cái)政權(quán)責(zé)劃分改革方案提出,這種分工模式難以提供事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整的動力機(jī)制,也難以避免部門利益的干擾。從中央部委和各級地方政府的角度來看,實(shí)際上都缺乏動力改變當(dāng)前事權(quán)劃分現(xiàn)狀。部委更愿意保留以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或?qū)徟贫雀深A(yù)地方的權(quán)力,地方政府也不愿意放棄具體執(zhí)行的權(quán)力。雙方都缺乏激勵進(jìn)行事權(quán)關(guān)系和支出責(zé)任的調(diào)整。
 
  他表示,落實(shí)調(diào)整事權(quán)和支出責(zé)任的改革,必須要借助外部權(quán)威并建立專門的機(jī)構(gòu)來推動。當(dāng)前,可考慮由中央或人大常委會牽頭組成一個專門委員會,充分聽取并綜合各方意見,形成中央地方事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整的具體方案,并擔(dān)負(fù)方案實(shí)施的檢查、落實(shí)等具體工作,解決爭議問題并確定轉(zhuǎn)移支付資金安排的基本框架。
 
  中國社科院經(jīng)濟(jì)所所長高培勇在《本輪財(cái)稅體制改革進(jìn)展評估》一文中稱,適應(yīng)、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài),關(guān)鍵看地方政府。地方政府的積極性和活力是過去中國經(jīng)濟(jì)取得成功的關(guān)鍵,也是未來中國跨越“中等收入陷阱”的關(guān)鍵。在事權(quán)劃分改革方面,要注意在較易發(fā)生“亂作為”、外部影響較大的事項(xiàng)上增加中央控制力,其他事項(xiàng)則應(yīng)充分尊重地方自主權(quán)。在收入劃分方面,要避免將一些征管難度大、較為零碎的小稅種給地方,中央則享有相對穩(wěn)定的、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)程度高的大稅種。這樣做,極易損害地方積極性。
 
  高培勇認(rèn)為,當(dāng)前亟待明確2~3年過渡期之后,增值稅“五五開”的收入劃分模式如何調(diào)整。應(yīng)當(dāng)注意到,對未來的預(yù)期不穩(wěn)定,當(dāng)前就會干擾地方政府的行為選擇,加大經(jīng)濟(jì)扭曲程度。
 


  轉(zhuǎn)自:第一財(cái)經(jīng)日報(bào)

  【版權(quán)及免責(zé)聲明】凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品,轉(zhuǎn)載時(shí)須獲得授權(quán)并注明來源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)”,違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責(zé)任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章及企業(yè)宣傳資訊,僅代表作者個人觀點(diǎn),不代表本網(wǎng)觀點(diǎn)和立場。版權(quán)事宜請聯(lián)系:010-65363056。

延伸閱讀

?

微信公眾號

版權(quán)所有:中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)京ICP備11041399號-2京公網(wǎng)安備11010502035964