今年以來(lái)，地方政府債券發(fā)行節(jié)奏總體較為平穩(wěn)，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的推出，也為地方政府提供了更加有效的融資工具。與此同時(shí)，違法違規(guī)舉債、盲目舉債等問(wèn)題依然存在。為此，中央不斷加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管，首提終身問(wèn)責(zé)，并不斷推動(dòng)地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化
今年以來(lái)，地方政府債券發(fā)行保持平穩(wěn)，地方債發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用。同時(shí)，中央不斷加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，各級(jí)地方政府近期也采取多項(xiàng)措施強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控和問(wèn)責(zé)追責(zé)。
如何看待當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？地方政府債務(wù)如何保持健康和可持續(xù)性，下一步發(fā)展重點(diǎn)在哪？就相關(guān)問(wèn)題，記者采訪了專家學(xué)者。
前8月發(fā)行總體平穩(wěn)
今年以來(lái)，地方政府債券發(fā)行節(jié)奏總體較為平穩(wěn)。根據(jù)年初通過(guò)的預(yù)算，2017年全國(guó)地方政府新增債券規(guī)模1.63萬(wàn)億元，并同時(shí)繼續(xù)發(fā)行置換債券。據(jù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)中債資信統(tǒng)計(jì)，截至8月底，地方債發(fā)行規(guī)模為3.18萬(wàn)億元，其中置換債1.9萬(wàn)億元，新增債1.28萬(wàn)億元；一般債1.81萬(wàn)億元，專項(xiàng)債1.36萬(wàn)億元。
“隨著財(cái)政部部署試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種，專項(xiàng)債券發(fā)行種類將更為豐富。三季度各地方已陸續(xù)開(kāi)始發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券和收費(fèi)公路專項(xiàng)債券，其他類型項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券年內(nèi)也將陸續(xù)推出。”中債資信公用事業(yè)一部分析師邵威說(shuō)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府債務(wù)研究中心主任喬寶云認(rèn)為，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的推出，為地方政府提供了更加有效的融資工具，在控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，有力促進(jìn)了債券市場(chǎng)的發(fā)育。
同時(shí)，喬寶云表示，國(guó)家通過(guò)預(yù)算法建立起規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，意在“開(kāi)前門、堵后門”，但在執(zhí)行中出現(xiàn)了一些地方仍然違法違規(guī)舉債融資的情況。
比如，違法違規(guī)或變相舉債屢禁不止。一些地方政府繼續(xù)通過(guò)融資平臺(tái)公司變相舉債；一些地方PPP項(xiàng)目、政府投資基金存在回購(gòu)合作方投資本金、承諾保底收益等變相舉債行為；一些地方違規(guī)擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍，變相舉債。
此外，違法違規(guī)擔(dān)保也時(shí)有發(fā)生。部分金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款時(shí)要求地方政府提供擔(dān)保承諾，一些市縣政府及其部門仍違法對(duì)融資平臺(tái)公司發(fā)行的信托等金融產(chǎn)品出具擔(dān)保函、承諾函。
因此，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)格防控問(wèn)題，被中央政治局會(huì)議、全國(guó)金融工作會(huì)議提到了前所未有的高度。比如，全國(guó)金融工作會(huì)議明確，各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任。
“這反映出中央對(duì)加強(qiáng)地方政府債務(wù)監(jiān)管的嚴(yán)肅態(tài)度，首次提到終身問(wèn)責(zé)的說(shuō)法，更是表明了中央嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決心。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)鄭春榮說(shuō)。
嚴(yán)守風(fēng)險(xiǎn)防控底線
“2015年后，地方政府債務(wù)規(guī)模及增速得到了有效控制，但是一些地方政府隱性債務(wù)的防控還存在一定問(wèn)題。”邵威說(shuō)。
這些違法違規(guī)行為，隱蔽性強(qiáng)、管控難度大，如果任其發(fā)展，容易引發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。今年以來(lái)，財(cái)政部多次發(fā)布相關(guān)文件對(duì)此規(guī)范，并通報(bào)了對(duì)多個(gè)地方違法違規(guī)融資擔(dān)保的查處結(jié)果。
“我國(guó)總體債務(wù)水平并不高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但一些地方累積的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)引起高度重視。”喬寶云表示。
實(shí)際上，各地已相繼采取措施加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控。比如，福建、貴州、四川、上海等省市陸續(xù)出臺(tái)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，對(duì)去年底國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的處置預(yù)案加以細(xì)化，里面不乏一些“硬措施”。
“我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大、情況復(fù)雜，不排除有地方政府出現(xiàn)債務(wù)違約現(xiàn)象。各地出臺(tái)應(yīng)急處置方案，有利于促進(jìn)債券市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展，避免出現(xiàn)市場(chǎng)恐慌。”鄭春榮認(rèn)為。
今年以來(lái)，不少地方政府采取了撤銷擔(dān)保函的措施，尤其是8月份湖南省寧鄉(xiāng)市發(fā)生撤回?fù)?dān)保函事件，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。鄭春榮認(rèn)為，撤回?fù)?dān)保函事件反映了一些基層政府未能嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，仍然存在違規(guī)擔(dān)保和舉債行為，今后還需要進(jìn)一步嚴(yán)格管理、嚴(yán)厲處罰責(zé)任人，防止違規(guī)債務(wù)卷土重來(lái)。
“預(yù)算法、擔(dān)保法本來(lái)就禁止地方政府提供融資擔(dān)保，因此擔(dān)保函本身就是不合法的，地方政府和金融機(jī)構(gòu)在當(dāng)初也都清楚，只不過(guò)對(duì)此仍然存在政府兜底的‘幻覺(jué)’。”喬寶云說(shuō)，撤銷擔(dān)保函的行為也應(yīng)該有序開(kāi)展，并根據(jù)個(gè)案情況依法處理。
中債資信也認(rèn)為，城投公司可以其自身土地、股權(quán)、應(yīng)收賬款等資產(chǎn)補(bǔ)充增信，或者地方政府通過(guò)成立擔(dān)保公司補(bǔ)充增信等配套舉措保障地方違規(guī)融資、擔(dān)保的平穩(wěn)整改。
杜絕盲目無(wú)序舉債
地方政府債務(wù)如何保持健康可持續(xù)？如何有效防控風(fēng)險(xiǎn)？除了嚴(yán)格貫徹執(zhí)行預(yù)算法等法律法規(guī)外，很關(guān)鍵的一點(diǎn)是地方政府要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，不能走靠高負(fù)債拉動(dòng)增長(zhǎng)的老路，杜絕盲目、無(wú)序舉債。
“地方政府債務(wù)限額是國(guó)家根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和防控風(fēng)險(xiǎn)需要確定的，必須嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，不能突破債務(wù)上限。地方政府應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)資金條件發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高資金使用效率，把好鋼用在刀刃上。”喬寶云說(shuō)。
喬寶云認(rèn)為，一些地方想依賴上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和下屆政府來(lái)償還債務(wù)，因此容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，盲目舉債。“中央提出‘終身問(wèn)責(zé)’，有助于在加強(qiáng)規(guī)范管理的同時(shí)，促進(jìn)地方政府自律，避免道德風(fēng)險(xiǎn)。”他說(shuō)。
專家還普遍認(rèn)為，應(yīng)大力推動(dòng)地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化。近日，財(cái)政部副部長(zhǎng)劉偉在預(yù)算執(zhí)行和庫(kù)款管理專題工作視頻會(huì)議上，談到規(guī)范開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理時(shí)稱，嚴(yán)禁將國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方債發(fā)行“行政捆綁”，干擾地方債市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制。
鄭春榮表示，地方政府每年有大量的財(cái)政性資金以活期利息存在銀行，不少銀行希望爭(zhēng)取到這筆存款，同時(shí)地方政府發(fā)行債券時(shí)希望中標(biāo)利率低，因?yàn)檫@能反映地方政府信用好。“因此就出現(xiàn)了地方政府將財(cái)政存款與銀行購(gòu)買地方債捆綁的現(xiàn)象，這顯然干擾了地方債市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制，對(duì)其他地方不公平。”他說(shuō)。
喬寶云認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)該拓寬發(fā)行渠道，創(chuàng)造條件便利個(gè)人投資者購(gòu)買地方政府債券，更好發(fā)揮市場(chǎng)作用。
此外，目前一些地方的政府債務(wù)信息公開(kāi)還存在一定隨意性，透明度有待提升。“除了省級(jí)政府因發(fā)行地方政府債券有強(qiáng)制信息披露義務(wù)以外，一些省以下政府對(duì)地方政府債務(wù)的信息不夠重視，加上這部分信息是新增信息，其信息披露的內(nèi)容還不固定，因此信息披露情況較差。”鄭春榮表示。
中債資信表示，在推進(jìn)地方政府債務(wù)置換、妥善化解地方存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化地方債的發(fā)行機(jī)制和交易機(jī)制，擴(kuò)大地方債質(zhì)押范圍并適當(dāng)上調(diào)抵質(zhì)押率，以提高地方債的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)程度和流動(dòng)性，在“堵旁門”的同時(shí)，不斷完善地方債發(fā)行的正途，為規(guī)范地方政府融資、控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件。
“此外，還可以加強(qiáng)政府財(cái)政信息透明度，讓投資者更加了解地方政府債務(wù)和還債情況，對(duì)于過(guò)度舉債的地方政府和企業(yè)，揭示風(fēng)險(xiǎn)或者下調(diào)評(píng)級(jí)，通過(guò)市場(chǎng)化手段增加政府發(fā)債的成本和銷售壓力。”中債資信認(rèn)為。（記者 曾金華）
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