最近，一份國資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(征求意見稿)(以下簡(jiǎn)稱《通知》)在PPP領(lǐng)域流傳，該通知明確提出央企要審慎開展PPP業(yè)務(wù)，明確自身PPP業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)承受能力的上限，對(duì)PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量控制。
從財(cái)政部、發(fā)改委主要解決PPP(Public-PrivatePartnership)中第一個(gè)“P”而下發(fā)的各種條例，到國資委出臺(tái)文件規(guī)范第二個(gè)“P”的一系列動(dòng)作，該領(lǐng)域規(guī)范性的文件越來越多。
隨著參與監(jiān)管部門的增多，PPP的投資也一改往日追求速度的態(tài)勢(shì)，轉(zhuǎn)而開始注重入庫項(xiàng)目的質(zhì)量。
“PPP項(xiàng)目‘重量到重質(zhì)’的轉(zhuǎn)變，帶來的影響是綜合性的，這是PPP的發(fā)展在重落地率到重規(guī)范性，重短期回報(bào)到重長(zhǎng)期效應(yīng)發(fā)展路徑的科學(xué)選擇。”中國投資咨詢有限責(zé)任公司新疆辦事處分析師程旭在接受采訪《中國經(jīng)營報(bào)》記者時(shí)表示。
畢竟過去三年來，PPP領(lǐng)域以財(cái)政部和發(fā)改委下發(fā)的文件最多，旨在對(duì)PPP中第一個(gè)“P”進(jìn)行操作指導(dǎo)，即規(guī)范地方政府的行為準(zhǔn)則。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，三年時(shí)間該兩部委下發(fā)的相關(guān)文件達(dá)幾十個(gè)。而在公開報(bào)道中，國資委雖然是PPP中第二個(gè)“P”的主要監(jiān)管方，但見諸報(bào)端的規(guī)范性文件卻很少。
“作為社會(huì)資本的監(jiān)管方，國資委其實(shí)一直有出臺(tái)相關(guān)文件，并召開研討會(huì)，但都是在系統(tǒng)內(nèi)部，出臺(tái)文件后也都直接下發(fā)到央企，對(duì)外公布的并不多，所以大家會(huì)認(rèn)為國資委參與得少。”一位與央企有接觸的PPP咨詢?nèi)耸刻寡浴?/div>
然而，正是由于公開文件較少，國資委此次近日下發(fā)的通知自然引起了更多關(guān)注。
上述《通知》指出，中央企業(yè)主動(dòng)適應(yīng)改革要求，積極參與PPP項(xiàng)目，有關(guān)業(yè)務(wù)快速增長(zhǎng)。但PPP項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)期長(zhǎng)、部分項(xiàng)目操作不規(guī)范、大量資產(chǎn)負(fù)債表外運(yùn)行等，加大了企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因而后續(xù)在明確財(cái)務(wù)承受能力邊界、嚴(yán)格財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源頭管控、優(yōu)化項(xiàng)目資金安排、規(guī)范PPP業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算等方面做出要求。
其中值得關(guān)注的要求包括：明確集團(tuán)分管領(lǐng)導(dǎo)和牽頭部門，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的決策管理機(jī)制，實(shí)行重大決策終身責(zé)任追究制度；從嚴(yán)劃分集團(tuán)與各級(jí)子企業(yè)PPP項(xiàng)目投資決策權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范履行有關(guān)“三重一大”程序，單個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃總投資超過10億元或擬開展子企業(yè)資產(chǎn)總額5%的，均應(yīng)由集團(tuán)批準(zhǔn)；企業(yè)應(yīng)當(dāng)參考本企業(yè)平均投資回報(bào)水平合理設(shè)定PPP投資回報(bào)率等財(cái)務(wù)指標(biāo)，其中投資回報(bào)率原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本。特別是對(duì)財(cái)政收入主要依賴轉(zhuǎn)移支付的地方，審慎開展回報(bào)方式以政府付費(fèi)為主的PPP項(xiàng)目。
對(duì)此，北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥在接受記者采訪時(shí)表示，這幾年P(guān)PP經(jīng)歷高速發(fā)展后，過程中存在一些不規(guī)范的現(xiàn)象，特別是一些項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)期長(zhǎng)，以及大量資產(chǎn)負(fù)債表外運(yùn)行等，加大了企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。“發(fā)展到一定規(guī)模后，就要開始考慮規(guī)范性，國資委此舉正是這個(gè)意圖。”他說。
根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，截止到9月，今年新成交的項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到3.17萬億元，其中央企八大建筑企業(yè)中國鐵建、中國中鐵、中國交建、中國建筑、中國電建、中國能建、中國中冶、中國化學(xué)這八家央企中標(biāo)PPP項(xiàng)目共計(jì)429個(gè)，總投資額高達(dá)15397.74億元。
程旭認(rèn)為，目前從入庫項(xiàng)目中看，央企承擔(dān)的“大玩家”的角色，在PPP制度還不完善而項(xiàng)目快速推進(jìn)的這幾年中，部分企業(yè)確實(shí)存在資產(chǎn)負(fù)債表外運(yùn)行，項(xiàng)目開展過程中累積了風(fēng)險(xiǎn)。此次國資委《通知》的出臺(tái)，是從央企普遍負(fù)債率高的現(xiàn)實(shí)情況而考慮，本著事后補(bǔ)救不如事中控制，事中控制不如事前防范而出發(fā)的，響應(yīng)了從目前金融工作防控風(fēng)險(xiǎn)的主基調(diào)。
目前，地方國企對(duì)此反應(yīng)迅速。11月8日，湖南省政府辦公廳專門出臺(tái)《湖南省省屬國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資損失責(zé)任追究辦法(試行)》，明確將實(shí)行省屬國有企業(yè)重大決策終身責(zé)任追究制度，倒逼“終身負(fù)責(zé)”。其中明確列舉在責(zé)任追究范圍方面，針對(duì)國有企業(yè)集團(tuán)管控、購銷管理、工程承包建設(shè)、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)及上市公司股權(quán)和資產(chǎn)或增資、租賃承包、固定資產(chǎn)投資、投資并購、改組改制、資金管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等矛盾集中、問題突出的經(jīng)營投資領(lǐng)域密集設(shè)防。
根據(jù)全國PPP信息綜合平臺(tái)的數(shù)據(jù)顯示，湖南省已分3批共推出省級(jí)PPP示范項(xiàng)目199個(gè)，總投資3109億元。截至2016年底，前兩批示范項(xiàng)目簽約率達(dá)76.8%，落地率接近50%，均比全國平均水平高出近20個(gè)百分點(diǎn)。其中大部分項(xiàng)目的社會(huì)資本方都是央企、國企和金融機(jī)構(gòu)。
在8月23日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理指出，當(dāng)前要抓住央企效益轉(zhuǎn)降回升的有利時(shí)機(jī)，把國企降杠桿作為“去杠桿”的重中之重，做好降低央企負(fù)債率工作。
會(huì)議首次提出了建立嚴(yán)格的分行業(yè)負(fù)債率警戒線管控制度。并且要求制定進(jìn)一步積極穩(wěn)妥推進(jìn)央企降杠桿減負(fù)債的指導(dǎo)意見，推動(dòng)央企資產(chǎn)負(fù)債率總體持續(xù)穩(wěn)中有降，促進(jìn)高負(fù)債企業(yè)負(fù)債率逐步回歸合理水平。
量變到質(zhì)變的必然
“未來PPP項(xiàng)目的數(shù)量不會(huì)很大，業(yè)務(wù)調(diào)整將成必然。”11月10日，受訪的多位PPP咨詢?nèi)耸堪l(fā)出這樣的聲音。
在行業(yè)內(nèi)較早開始從事PPP業(yè)務(wù)咨詢的金永祥看來：“預(yù)計(jì)政府付費(fèi)類的項(xiàng)目會(huì)大量減少，邊界問題會(huì)越來越難。”金永祥告訴記者。
財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌也在公開場(chǎng)合表態(tài)，未來PPP發(fā)展將從起飛階段向平飛階段轉(zhuǎn)變。數(shù)量要控制，質(zhì)量要提高，PPP投資要更多的向民企傾斜，實(shí)現(xiàn)“國退民進(jìn)”。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月底，全國已進(jìn)入開發(fā)階段的PPP項(xiàng)目達(dá)6778個(gè)，總投資額約10.1萬億元，其中已落地項(xiàng)目2388個(gè)，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。
近日，首個(gè)地方強(qiáng)化PPP監(jiān)管文件也已經(jīng)正式出臺(tái)。江蘇省財(cái)政廳公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》嚴(yán)禁市縣政府借PPP模式變相舉債融資，堅(jiān)決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺(tái)。
這樣的市場(chǎng)規(guī)模要充分發(fā)揮民企的能動(dòng)性。史耀斌強(qiáng)調(diào)要提高支持民營企業(yè)的認(rèn)識(shí)，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法。保證PPP參與企業(yè)合理投資收益，政府要帶頭遵法履約，細(xì)化財(cái)政、金融、價(jià)格等支持措施，提高民營企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力。
上述《通知》要求，央企擬開展PPP業(yè)務(wù)的子企業(yè)明確上限；資產(chǎn)負(fù)債率高于90%、近兩年連續(xù)虧損或資金實(shí)力薄弱的子企業(yè)原則上不得單獨(dú)投資PPP業(yè)務(wù)。
程旭認(rèn)為，此次《通知》對(duì)央企提出的要求可以概括為“量體裁衣”、“量入為出”，對(duì)今后央企參與PPP項(xiàng)目數(shù)量總量以及PPP項(xiàng)目的落地率會(huì)產(chǎn)生影響。
“從項(xiàng)目融資考慮，央企比起民營企業(yè)作為社會(huì)資本方具有更為優(yōu)越的融資條件，實(shí)踐中金融機(jī)構(gòu)更樂于為央企提供融資，《通知》的出臺(tái)對(duì)央企參與PPP項(xiàng)目設(shè)置更多條件，將加劇目前PPP項(xiàng)目融資的難度。”程旭說。
不過從市場(chǎng)參與主體考慮，《通知》的出臺(tái)體現(xiàn)了央企投資PPP的收緊趨勢(shì)，同時(shí)也為地方性國企與民營企業(yè)提供了更多PPP項(xiàng)目參與空間與機(jī)遇，這不僅有助于PPP的規(guī)范，更有利于民營資本的參與，能激發(fā)民間資本活力，充分發(fā)揮民間資本運(yùn)營優(yōu)勢(shì)。
11月9日，發(fā)改委日前印發(fā)了全面開展民間投資項(xiàng)目報(bào)建審批情況清理核查工作的通知，要求對(duì)條件成熟、能夠辦理的事項(xiàng)，要按規(guī)定時(shí)限加快辦理。對(duì)于暫不具備辦理?xiàng)l件的，要及時(shí)說明情況，并幫助盡快落實(shí)有關(guān)條件。
發(fā)改委副主任張勇日前表示，破除民間投資障礙、激發(fā)市場(chǎng)主體活力以及深化投融資體制改革等問題都是未來工作的重點(diǎn)。
張勇說，未來要進(jìn)一步通過簡(jiǎn)政放權(quán)，降低門檻，特別是制定負(fù)面清單，使市場(chǎng)更加透明、民營企業(yè)自主決策權(quán)更大。并且，抓緊建設(shè)政府信息平臺(tái)，特別是誠信體系，保護(hù)民營企業(yè)的合法權(quán)益。同時(shí)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，引導(dǎo)民間投資進(jìn)入軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，投向產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)的、增長(zhǎng)前景好的這些領(lǐng)域。
市場(chǎng)普遍認(rèn)為，新一輪促進(jìn)民間投資的政策已經(jīng)開始發(fā)力，未來民間投資發(fā)展的障礙將進(jìn)一步消除，并強(qiáng)化其在大型基礎(chǔ)設(shè)施投資等領(lǐng)域的參與程度。（杜麗娟）
轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)營報(bào)
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