中央定調(diào)區(qū)域發(fā)展新思路：增強(qiáng)中心城市和城市群經(jīng)濟(jì)、人口承載力

　　中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局正在出現(xiàn)新動向。

　　近日，中央財(cái)經(jīng)委員會第五次會議召開，研究推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局等問題。會議明確了中心城市和城市群作為承載發(fā)展要素的主要空間的作用，并提出要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能。

　　《華夏時(shí)報(bào)》記者注意到，“按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整”的說法在近年來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策中并不常見。在規(guī)模效應(yīng)的客觀作用下，城市發(fā)展不平衡凸顯，出現(xiàn)了“大城市病”和中小城市人口流出并存的現(xiàn)象：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、就業(yè)機(jī)會多的大城市過度膨脹，城市病嚴(yán)重，而產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較差的中小城市人口流失，急劇收縮。為了解決這一問題，近些年北京、上海等大城市紛紛提出了“控制人口數(shù)量”的目標(biāo)，而許多中小城市試圖通過建新城、工業(yè)園區(qū)來吸引企業(yè)和人才。

　　“以前大家一直認(rèn)為一些大城市承載了過多的人口，如果突破了城市的承載力就應(yīng)該限制發(fā)展，這次會議再次強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和人口的承載能力，這一點(diǎn)是一個(gè)巨大的變化。”在上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘看來，這次會議將對未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性思想產(chǎn)生重大的變化和深刻的影響。

　　增強(qiáng)中心城市承載力

　　城市群一直是中國經(jīng)濟(jì)的重要載體。“十三五”規(guī)劃綱要列出了19個(gè)城市群，目前承載了全國78%的人口，貢獻(xiàn)了超過80%的GDP。其中，京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群以10.4%的國土面積，集聚了近40%的人口，創(chuàng)造了超過一半的國內(nèi)生產(chǎn)總值。

　　“(本次會議提出的)面向‘十四五’規(guī)劃的區(qū)域發(fā)展政策是一定會強(qiáng)調(diào)城市群。”北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身有集聚作用，中心城市以及都市圈發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)作用非常重要。

　　不過，由于交通堵塞、環(huán)境污染等難以解決的大城市病，長久以來無論是輿論還是業(yè)界始終都有聲音認(rèn)為應(yīng)該走控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)的道路。此次會議則指出，區(qū)域政策調(diào)整應(yīng)更加符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，中心城市發(fā)展思路從“控人口”向“增強(qiáng)承載力”轉(zhuǎn)變。

　　目前，這一轉(zhuǎn)變已經(jīng)開始在放開人口落戶限制上有所體現(xiàn)。2019年2月發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，提出放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制。此后4月發(fā)改委在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》當(dāng)中，直接提出了具體方針城區(qū)常住人口300萬以下的大城市要全面取消落戶限制，城區(qū)常住人口300萬-500萬的大城市要全面放開放寬落戶條件，超大特大城市要大幅增加落戶規(guī)模。

　　5月5日，中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出了遠(yuǎn)景目標(biāo)：到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立，城鄉(xiāng)要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除。

　　“撒胡椒面”不可取

　　而此前，發(fā)展小城鎮(zhèn)的思路確實(shí)造成了一些隱患。

　　陸銘向《華夏時(shí)報(bào)》記者指出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律是在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的作用下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它在空間上是高度集聚的。因?yàn)樗腔趨^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。過去相當(dāng)長的一段時(shí)間里，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是“撒胡椒面”式的發(fā)展模式。每個(gè)地方都搞一些工業(yè)園，建設(shè)一些新城，地方政府又有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)來最大化本地的招商引資和經(jīng)濟(jì)增長速度，這樣一來就違背了區(qū)域經(jīng)濟(jì)高效集聚發(fā)展的特點(diǎn)。

　　這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在土地資源的配置上。大量的新增建設(shè)用地指標(biāo)被分配給了欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這些地區(qū)遠(yuǎn)離大港口，遠(yuǎn)離交通基礎(chǔ)設(shè)施線，甚至有些山區(qū)里的地方也得到了大量的建設(shè)用地指標(biāo)。而由于缺乏發(fā)展制造業(yè)和發(fā)展城市的比較優(yōu)勢，不少新建的新城和工業(yè)園出現(xiàn)了閑置。

　　“這種增長方式不可持續(xù)。”他對記者表示，勞動力資本和土地等生產(chǎn)要素在地區(qū)之間高效流動的方式本應(yīng)該是向著回報(bào)比較高的地區(qū)流動，這樣才能產(chǎn)生比較高的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)。然而，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，特別是大城市當(dāng)中，建設(shè)用地的指標(biāo)受到了嚴(yán)格的管制，因此導(dǎo)致了區(qū)域之間土地資源的錯(cuò)配。

　　恒大經(jīng)濟(jì)研究院院長任澤平也曾指出，長期以來人口向大都市圈集聚，但土地供給向三四線城市傾斜，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化明顯背離。由此形成了人地分離、土地供需錯(cuò)配，這是一線和部分熱點(diǎn)二線城市房價(jià)過高、三四線庫存過高的根源。

　　本次會議上提出要改革土地管理制度，增強(qiáng)土地管理靈活性，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。而近期，土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修改通過表決，更破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙。由此看來，大城市和中心城市及其周邊有望獲得更多的建設(shè)用地的指標(biāo)和發(fā)展空間。

　　“有效”轉(zhuǎn)移支付

　　在區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局強(qiáng)調(diào)優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的宗旨下，城市之間發(fā)展的不平衡仍然需要調(diào)節(jié)，只不過不能違背客觀規(guī)律地只靠行政規(guī)劃的方式，而是要在發(fā)展中營造平衡。這一點(diǎn)上受訪專家指出，會議上提到的完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)提供有效轉(zhuǎn)移支付是其中重要的方式之一。

　　李國平表示，考慮到協(xié)同發(fā)展，有些地區(qū)相對來說可能會落后一些，或者資源環(huán)境定位也不一樣，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等等不可能搞大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)開發(fā)。每個(gè)地區(qū)有時(shí)不同，因此要采取轉(zhuǎn)移支付等方式來解決平衡問題。適合快速發(fā)展的優(yōu)勢地區(qū)，還是繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢；其他地區(qū)還是原來的發(fā)展路線來走，最后通過國家一盤棋來進(jìn)行調(diào)整。

　　陸銘則強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移支付需要“有效”。他認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付有三種目標(biāo)，其中有兩種可以稱之為叫有效的轉(zhuǎn)移支付。一種是幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)去從事它能夠有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，另一種就是針對公共服務(wù)，例如在人口流出的欠發(fā)達(dá)地區(qū)建一些養(yǎng)老院、醫(yī)院、學(xué)校等等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間和區(qū)域間的公共服務(wù)的均等化。

　　然而，如果想要在欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展一些當(dāng)?shù)夭]有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，如在地理劣勢地區(qū)就去建大量的工業(yè)園，效果便不會太理想。不僅當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)可能被破壞，還可能出現(xiàn)閑置現(xiàn)象。因此他建議通過上述政策，未來在人口、土地、轉(zhuǎn)移支付等方面實(shí)現(xiàn)全面市場化改革，推動生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間和地區(qū)之間更加高效的配置，并且能夠在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)之間的分工協(xié)調(diào)平衡地發(fā)展。（劉詩萌）

　　轉(zhuǎn)自：華夏時(shí)報(bào)

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