城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場“形成”定標2035年

　　在新版《中華人民共和國土地管理法》完成修訂并發(fā)布實施的背景下，對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的形成，中央最高決策層已經(jīng)有了明確的時間要求。這意味著，以經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市為核心的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場，將是一個“必須拿出結(jié)果”的工作領(lǐng)域。

　　《中國經(jīng)營報》記者了解到，這個最終目標的時間，中央層面已經(jīng)確定在2035年，即到2035年，全國必須形成完整的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場體系。如果以這個時間目標來看，剛剛完成修訂并頒布實施的新版土地管理法只是走出了第一步。

　　此前，33個市縣經(jīng)批準，對涉及這一領(lǐng)域工作的問題，進行了長期試點。自然資源部下屬事業(yè)單位自然資源咨詢中心，全程進行了專題研究。該研究專題發(fā)現(xiàn)，若要在2035年前形成城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場，還需要有包括稅務問題在內(nèi)的系列問題需要在實踐當中解決。

　　定標2035年

　　“黨中央、國務院對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的要求是一貫的，目標是明確的，時限是有要求的。”9月18日，一位自然資源系統(tǒng)的權(quán)威人士告訴記者，對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的形成，中央層面敲定的最終目標是2035年。

　　中國目前實施最嚴格的耕地保護制度。在這個大背景下，城鄉(xiāng)土地被現(xiàn)行土地管理制度分割開來，城鎮(zhèn)土地為國有建設(shè)用地，農(nóng)村為集體土地。在本次土地管理法修訂以前，只有國有建設(shè)用地可以入市交易，農(nóng)村集體土地要通過征地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后才可以入市交易。

　　黨的十八屆三中全會曾明確提出要求，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。此后，經(jīng)全國人大授權(quán)批準，全國33個市縣開始進行土地管理制度改革三項試點，其中即包括“農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市交易”。與此同時，土地管理法的修訂工作開始提速，最終完成修訂后，新版土地管理法掃清了農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市的法律障礙。

　　“修訂法律，只是第一步，只是個開始。”一位試點地區(qū)自然資源職能部門的人士告訴記者，中央從制度統(tǒng)籌的層面，是要建立一個統(tǒng)一、完善的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場體系，“法律只是說，在全國范圍內(nèi)，這些事情不再被禁止做了，但是怎么做，法律里面是不會提的，還得靠實踐中總結(jié)、調(diào)整、構(gòu)建，經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市，環(huán)節(jié)多、利益主體復雜，收益分配也沒有現(xiàn)成經(jīng)驗和模式。”他告訴記者。

　　因此，雖然2035年看似時間充裕，但農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市以及構(gòu)建完整市場體系十分復雜，故而并不輕松。前述權(quán)威人士告訴記者，全面形成中央確定的目標是2035年，但還有另外一個階段性目標，即在2022年要基本建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，如果以“基本建成”的時間點來看，工作任務還是比較急迫的。

　　相對空白

　　目前，中國內(nèi)地的國有建設(shè)用地交易市場，已經(jīng)十分成熟完善。以“招拍掛”的交易方式為核心，形成了一整套從土地整理、儲備、定價到交易的完整體系。但是，相比之下，農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市的制度層面幾乎是一片空白，而且，相比于國有建設(shè)用地的交易，農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地環(huán)節(jié)更多，也更為復雜。

　　記者了解到，從全國33個市縣試點土地管理制度三項改革以來，自然資源部下屬的咨詢研究中心就已經(jīng)展開了同步專題研究，這個研究，也得出了相似的研究結(jié)論。目前，這個專題研究在2019年8月前后，已經(jīng)結(jié)題。

　　“以全民所有制為基礎(chǔ)，所有權(quán)與使用權(quán)分離為原則、實行國有建設(shè)用地有償使用制度，是國有建設(shè)用地市場的本質(zhì)特征。以此為原點，國有建設(shè)用地市場形成了較為規(guī)范的產(chǎn)權(quán)體系、交易主體、交易范圍、交易規(guī)則、市場服務、市場監(jiān)管、收益分配等相關(guān)制度。”該專題研究認為。

　　根據(jù)目前已經(jīng)確定的土地管理制度改革重點，國有土地使用制度改革的重點主要體現(xiàn)在以下方面：完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度，落實全民所有土地資產(chǎn)所有者職責，深入推進國有農(nóng)用地使用制度改革，健全建設(shè)用地二級市場管理制度及區(qū)分所有者權(quán)利和管理者權(quán)利。

　　但是，農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市，則遠未達到如此明晰的程度。根據(jù)原國土資源部、自然資源部確定的工作重點，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用制度改革主要包括：完善產(chǎn)權(quán)制度，推進農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國土空間開發(fā)格局，完善農(nóng)村土地利用管理政策等。

　　“在當前法律制度環(huán)境下，國有建設(shè)用地市場規(guī)則較為完善，集體建設(shè)用地僅在產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃和部分標準上有法律規(guī)定。試點后，二者整體上基本一致，但因供應主體不同，在決策機制、目標導向和交易方式上存在差異。”前述權(quán)威人士稱。

　　問題待解

　　該項目專題研究結(jié)論提出，要形成完整的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場體系，必須處理好五項關(guān)系，即：土地市場和市場經(jīng)濟的關(guān)系；政府與市場的關(guān)系；國家、集體和農(nóng)民的關(guān)系；中央與地方的關(guān)系；入市改革與征地制度改革的關(guān)系。

　　記者了解到，33個市縣試點過程中，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地領(lǐng)域，是“各有各的做法”。如今，在試點結(jié)束、修法完成后，需要進行的就是總結(jié)和統(tǒng)一工作，因為，此時農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的工作，是要在全國范圍內(nèi)展開，而不再是試點地區(qū)和市縣范圍以內(nèi)。

　　這其中，收益分配是需要進一步探索和關(guān)注的要點。和國有建設(shè)用地市場的收益方式不同，國有建設(shè)用地的增值收益部分完全歸國家所有，模式、路徑等較為明確，并不存在分配層面的問題，至多是在市本級財政和區(qū)縣財政如何分配的問題。但是，農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地的收益分配中，有相當大的比例，是分配給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而國家在這種分配模式中的收益，主要是通過稅收體現(xiàn)。

　　但是，自然資源部研究和咨詢中心通過研究發(fā)現(xiàn)，目前，對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后形成收益的稅收問題，仍沒有較為明確的原則和路徑。試點地區(qū)的做法還各有不同。

　　記者了解到，在試點期間，各個試點地區(qū)關(guān)于征收調(diào)節(jié)金的成本核算、征收比例等關(guān)鍵問題尚未達成一致。因此，自然資源部的課題提出，下一步，應進一步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場背景下的稅收制度建設(shè)，統(tǒng)一稅種、稅基、稅率。

　　“這是直接關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益的核心問題。”前述權(quán)威人士稱。（李樂）

　　轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)營網(wǎng)

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