盲目擴(kuò)張陷入市場(chǎng)窟境 我國(guó)園區(qū)經(jīng)濟(jì)亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)

　　隨著第一批開發(fā)區(qū)陸續(xù)迎來(lái)“而立”之年，開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)成為全國(guó)關(guān)注的熱門話題。國(guó)務(wù)院副總理汪洋多次強(qiáng)調(diào)，開發(fā)區(qū)的未來(lái)方向是加速轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

　　為借鑒國(guó)外園區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從1984年起，國(guó)家批準(zhǔn)興建了大連、秦皇島等14個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，標(biāo)志著中國(guó)開發(fā)區(qū)的正式誕生。開區(qū)首先在沿海布局，并迅速延伸至中西部地區(qū)。30多年來(lái)，這一重大戰(zhàn)略決策，盡管為中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛帶來(lái)了歷史發(fā)展機(jī)遇，園區(qū)經(jīng)濟(jì)也占據(jù)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的半壁江山，但也在部分地區(qū)因盲目擴(kuò)張悄然陷入了市場(chǎng)窟境。

　　園區(qū)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)從創(chuàng)辦之日起，就顯示出勃勃生機(jī)和巨大創(chuàng)造力，有效地促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和加快中國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)接軌，起到了積極的作用。

　　1984年5月，我國(guó)正式?jīng)Q定開放大連、秦皇島、天津、煙臺(tái)、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海等14個(gè)沿海港口城市，并在這些城市先后建立了15個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

　　國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)從誕生之日起，先后經(jīng)歷探索起步、高速增長(zhǎng)、調(diào)整清理等過(guò)程。此外，各省市也都在建立各自的開發(fā)區(qū)，全國(guó)范圍掀起了設(shè)立開發(fā)區(qū)的熱潮，各種類型、各種級(jí)別的開發(fā)區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)迅猛發(fā)展之勢(shì)。

　　2013年年底，全國(guó)擁有482家國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)，其中高新區(qū)114家、經(jīng)開區(qū)215家、出口加工區(qū)63家、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)16家。國(guó)家經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)的GDP合計(jì)13萬(wàn)億元，占全國(guó)GDP近1/4；合計(jì)工業(yè)總產(chǎn)值35萬(wàn)億元，超過(guò)全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值的1/3；合計(jì)上繳稅收為2萬(wàn)億元，占全國(guó)上繳稅收的近1/5。省級(jí)開發(fā)區(qū)則多達(dá)1600余家，各類主題產(chǎn)業(yè)園逾2萬(wàn)家。

　　一位學(xué)者表示，“在過(guò)去近30多年里，中國(guó)的開發(fā)區(qū)建設(shè)的確是為改革開放、為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展‘殺出了一條血路’。”

　　在相當(dāng)多的大型、特大型城市以及一大批老工業(yè)基地型城市的改造中，“退二進(jìn)三”、“退三進(jìn)四”等戰(zhàn)略之所以能夠得以實(shí)施，在很大程度上依賴于開發(fā)區(qū)建設(shè)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新產(chǎn)業(yè)形成提供了輾轉(zhuǎn)騰挪的空間余地。

　　“國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是中國(guó)對(duì)外開放地區(qū)的重要組成部分，它已逐漸成為所在城市及周圍地區(qū)發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的重點(diǎn)區(qū)域和外商投資的首選地?！睆?fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授尹伯成說(shuō)道。

　　目前，外商投資企業(yè)作為技術(shù)引進(jìn)載體的作用愈益昭顯，而國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)對(duì)外商投資產(chǎn)生了巨大的吸引力，不但國(guó)家賦予了開發(fā)區(qū)在稅收等方面的優(yōu)惠政策，開發(fā)區(qū)自身也注重搞好投資硬環(huán)境和完善投資軟環(huán)境，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)造了一個(gè)較好的投資環(huán)境，成為當(dāng)?shù)匕l(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的重要窗口，也是各地吸收外資最活躍的地區(qū)之一。

　　近幾年來(lái)一些大型的外商投資企業(yè)項(xiàng)目或獨(dú)資項(xiàng)目大都設(shè)在國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，而這些獨(dú)資企業(yè)和新項(xiàng)目在生產(chǎn)技術(shù)方面無(wú)疑是最好的，尤其是獨(dú)資企業(yè)，跨國(guó)公司無(wú)須擔(dān)心技術(shù)的流失，因此也導(dǎo)致了其中一些企業(yè)或項(xiàng)目達(dá)到全球領(lǐng)先地位的現(xiàn)象。更多的跨國(guó)公司越來(lái)越鐘情于國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

　　清華大學(xué)國(guó)際問(wèn)題研究所劉江永說(shuō)：“隨著外商投資企業(yè)在國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)引進(jìn)更多的先進(jìn)技術(shù)，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在不斷改善，可以說(shuō)，開發(fā)區(qū)為中國(guó)的發(fā)展起到了助推作用。”

　　國(guó)務(wù)院去年召開的全國(guó)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工作電視電話會(huì)議指出，設(shè)立國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是黨中央、國(guó)務(wù)院的重大戰(zhàn)略決策，是我國(guó)改革開放的重大創(chuàng)舉。30年來(lái)開發(fā)區(qū)為我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，創(chuàng)造了世界工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展奇跡；開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)大引擎，對(duì)外開放重要載體，體制改革試驗(yàn)基地；開發(fā)區(qū)的成功實(shí)踐是改革開放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展、大變革的縮影，是中國(guó)特色社會(huì)主義強(qiáng)大生命力的生動(dòng)體現(xiàn)。

　　加速轉(zhuǎn)型升級(jí)

　　雖然開發(fā)區(qū)的發(fā)展令世人矚目，但是發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題也不容忽視。一些地方出現(xiàn)了以工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、集中區(qū)等名義違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)、隨意圈占土地、擴(kuò)大開發(fā)區(qū)面積、擅自出臺(tái)優(yōu)惠政策、低水平重復(fù)建設(shè)的苗頭和傾向。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)土資源部政策法規(guī)司的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)低效用地占40%以上，處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地約5000平方公里，占全國(guó)城市建成區(qū)的11%。另一個(gè)數(shù)據(jù)是，我國(guó)城市化過(guò)程中，主要用來(lái)建開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地平均占了城市用地的40%~50%，這和發(fā)達(dá)國(guó)家10%~15%的占比相去甚遠(yuǎn)。

　　中部某市的萬(wàn)畝工業(yè)園深陷“空城危機(jī)”，多個(gè)工業(yè)園區(qū)普遍存在廠房空置、工業(yè)用地撂荒的現(xiàn)象。該工業(yè)園區(qū)總體占地面積超過(guò)1萬(wàn)畝，規(guī)劃引進(jìn)企業(yè)1500家左右，實(shí)際入園企業(yè)只有50家左右，空置率高達(dá)90%以上。像這樣的“工業(yè)鬼城”，就應(yīng)當(dāng)從開發(fā)區(qū)的序列中退出。

　　一方面，開發(fā)區(qū)的建設(shè)占用了過(guò)多的資源，其中大多數(shù)都來(lái)自于地方債，形成了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。比如河北某國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，“140多個(gè)項(xiàng)目至今一個(gè)都沒(méi)建成”，但卻因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，背負(fù)了超過(guò)600億元的債務(wù)，每天支付的銀行利息都在1000多萬(wàn)元，大幅超出了地方財(cái)政資金可以承擔(dān)的范圍。另一方面，一些開發(fā)區(qū)的土地利用十分粗放，土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重。國(guó)土部數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年底，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)中，51個(gè)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地綜合容積率在0.5以下；52個(gè)開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度在2000萬(wàn)元/公頃以下；68個(gè)開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度在3000萬(wàn)元/公頃以下，開發(fā)區(qū)節(jié)地挖潛仍有較大空間。

　　針對(duì)園區(qū)經(jīng)濟(jì)存在的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院副總理汪洋曾多次提到了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)問(wèn)題。他指出，開發(fā)區(qū)的未來(lái)發(fā)展方向是加速轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展；要完善開發(fā)區(qū)考核體系，重點(diǎn)考核創(chuàng)新能力、投資環(huán)境、品牌建設(shè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等內(nèi)容，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)走質(zhì)量效益型發(fā)展之路。

　　據(jù)悉，政府將推動(dòng)開發(fā)區(qū)由追求速度向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變、由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變、由同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變、由硬環(huán)境見長(zhǎng)向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變以下簡(jiǎn)稱“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，使開發(fā)區(qū)成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的探路者和培育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的“排頭兵”。

　　國(guó)務(wù)院辦公廳去年印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，部署進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)改革試驗(yàn)田和開放排頭兵作用，促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展。分析認(rèn)為，此舉預(yù)示著政府高層將對(duì)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展的思路正在調(diào)整。

　　安邦咨詢研究人員分析認(rèn)為，政府高層對(duì)開發(fā)區(qū)的改革正在倒逼各地的園區(qū)經(jīng)濟(jì)改變思路。各地園區(qū)需根據(jù)自身特點(diǎn)制定專業(yè)化差異化的定位和方向，另外，要強(qiáng)化深度服務(wù)，可以利用市場(chǎng)化的手段，并注重創(chuàng)新和思維方式的轉(zhuǎn)變。

　　探索建立退出機(jī)制

　　針對(duì)全國(guó)各類開發(fā)區(qū)過(guò)多過(guò)濫，占用大量土地的問(wèn)題，2003年7月起，國(guó)務(wù)院部署開展了對(duì)全國(guó)各類開發(fā)區(qū)的清理整頓工作。經(jīng)過(guò)集中清理整頓、規(guī)劃審核、設(shè)立審核及落實(shí)四至范圍等幾個(gè)階段的開發(fā)區(qū)清理整頓工作，到2006年12月，全國(guó)各類開發(fā)區(qū)由6866個(gè)核減至1568個(gè)，規(guī)劃面積由3.86萬(wàn)平方公里壓縮至9949平方公里。

　　商務(wù)部部長(zhǎng)高虎城認(rèn)為，對(duì)開發(fā)區(qū)調(diào)整的預(yù)期政策，不僅有“轉(zhuǎn)型”，亦有“退出”。自1992年第一次出現(xiàn)“開發(fā)區(qū)熱”之后的多年間，我國(guó)多次清理整頓開發(fā)區(qū)，但效果始終不明顯。高虎城表示，將加強(qiáng)對(duì)開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、財(cái)稅政策執(zhí)行、安全生產(chǎn)等方面的指導(dǎo)和監(jiān)管。同時(shí)，對(duì)開發(fā)區(qū)不定期進(jìn)行重點(diǎn)巡視，對(duì)問(wèn)題較多的開發(fā)區(qū)，探索建立動(dòng)態(tài)退出機(jī)制。隨著國(guó)家政策的全面推行，開發(fā)區(qū)退出機(jī)制也將會(huì)在全國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)。據(jù)悉，商務(wù)部將按照國(guó)務(wù)院要求，會(huì)同相關(guān)部門從嚴(yán)把關(guān)，在總量控制的前提下提高準(zhǔn)入門檻，完善審核機(jī)制，確?！皣?guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)”的含金量；此外，還將對(duì)開發(fā)區(qū)不定期進(jìn)行重點(diǎn)巡視，對(duì)問(wèn)題較多的開發(fā)區(qū)，探索建立動(dòng)態(tài)退出機(jī)制。

　　專家分析，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)退出機(jī)制提出是因?yàn)椋恍┙?jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)不符合環(huán)保要求、土地利用比較低效，已經(jīng)不符合經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的條件。

　　“通過(guò)退出機(jī)制倒逼著國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，淘汰落后產(chǎn)業(yè)?！碧旖虼髮W(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總工程師王衛(wèi)紅說(shuō)。

　　全國(guó)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工作電視電話會(huì)議指出，要加強(qiáng)對(duì)開發(fā)區(qū)的動(dòng)態(tài)管理。要加強(qiáng)對(duì)開發(fā)區(qū)的培育和管理，實(shí)行降級(jí)或者淘汰制度，抓緊清理整頓。

　　不僅國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)要建立退出機(jī)制，一些地方也在探索其他開發(fā)區(qū)的退出機(jī)制。江蘇省出臺(tái)的《加快全省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展若干意見》明確，將探索建立開發(fā)區(qū)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制：對(duì)當(dāng)年經(jīng)考核列全省后3位的開發(fā)區(qū)進(jìn)行通報(bào)和督促整改；對(duì)連續(xù)2年列全省后3位的開發(fā)區(qū)予以黃牌警告；對(duì)連續(xù)3年列全省后3位的開發(fā)區(qū)實(shí)行退出機(jī)制，并對(duì)機(jī)構(gòu)建制作相應(yīng)調(diào)整。甘肅省也確定在現(xiàn)有開發(fā)區(qū)中實(shí)施退出機(jī)制，建設(shè)發(fā)展停滯不前、連續(xù)3年考核綜合排名位居后三位并整改沒(méi)有效果的，按規(guī)定予以撤并。

　　一位業(yè)內(nèi)人士指出，退出后的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展問(wèn)題，上海自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗(yàn)曾經(jīng)提到可復(fù)制、可推廣，不搞政策洼地，搞改革高地。改革高地的意思是要從自身開始改革，而不是靠政策扶持。

　　商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員提出，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)可以朝三個(gè)方向發(fā)展：有些發(fā)展比較成熟的開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橐患?jí)市區(qū)政府；對(duì)于發(fā)展不是特別成熟的開發(fā)區(qū)可以繼續(xù)實(shí)行管委會(huì)的管理方式；一些發(fā)展比較差的開發(fā)區(qū)要退出。

　　轉(zhuǎn)自：中國(guó)改革報(bào)

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