促進脫貧攻堅的財政政策選擇

　　當前已經進入全面建成小康社會的決勝階段，脫貧攻堅到了攻堅克難、啃硬骨頭的關鍵時期，全民參與的大扶貧格局已經蔚然成型。2015年中央扶貧工作會議召開以來，我國脫貧攻堅的力度不斷加大，脫貧攻堅的步伐開始加速。2011年至2016年，每年農村脫貧人口分別為4329萬、2339萬、1650萬、1232萬、1442萬、1240萬。截至2016年底，還有貧困人口4335萬。中國的減貧事業(yè)勢必成為全球矚目的民生工程，其經驗將長遠地影響國際減貧史，而政府財政投入正是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的主力軍。

　　財政資金在脫貧攻堅中正發(fā)揮著中流砥柱的作用。2000—2014年，中央財政累計投入專項扶貧資金2966億元，年均增長11.6%。2017年中央和地方投入扶貧的財政專項資金超過1400億元，比去年增長40%。財政資金撬動的扶貧貸款規(guī)模不斷攀升。貧困地區(qū)金融扶貧貸款余額24878億元，當年新增8181億元。累計發(fā)放扶貧小額信貸2833億元，支持了802萬貧困戶，貧困戶獲貸率由2014年的2%提高到2016年底的26.7%。累計發(fā)放扶貧再貸款1127億元。發(fā)行易地扶貧搬遷金融債726億元。公共財政支出向農村地區(qū)和貧困人口投入的力度不斷加大。2015年農村生活最低保障財政支出達到991億元，較2009年的446億元增長一倍多。

　　創(chuàng)新財政體制機制促進脫貧攻堅。2016年，出臺《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，解決了到縣資金“買醋的錢不能打醬油”的問題，有利于貧困縣集中財力用于脫貧攻堅。財政扶貧資金還通過政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務、貸款貼息、設立產業(yè)發(fā)展基金等有效方式，充分發(fā)揮財政資金引導作用和杠桿作用，撬動更多金融資本、社會幫扶資金參與脫貧攻堅。2016年中央單位設立扶貧產業(yè)基金122億元，已投入50億元用于產業(yè)扶貧。某國家扶貧工作重點縣，利用扶貧基礎設施、美麗鄉(xiāng)村、一事一議、以工代賑、高標準農田和交通部門六方資金，修路353公里，大大改善了縣域交通基礎設施的面貌，彌補了交通短板，為發(fā)展旅游、種植、養(yǎng)殖等脫貧攻堅產業(yè)打下了堅實的基礎。

　　奪取脫貧攻堅的最后勝利，財政扶貧還需應對種種挑戰(zhàn)。首先財政報賬機制落后，扶貧財政資金滯留現象普遍。截至2016年3月底，審計署抽查發(fā)現有8.43億元扶貧資金結存1年以上未投入使用，其中2.6億元閑置超過2年。以中部某省為例，截至2015年底，未報賬資金1000萬元以上的有4個縣，扶貧資金因未報賬被收回的有20個縣。資金滯留嚴重影響扶貧資金使用效率，影響脫貧進程。部分原因在于，在報賬制制度下，扶貧項目需要扶貧項目驗收合格后，到財政部門報賬，再施行資金撥付。貧困戶前期開展建設項目，需要墊付資金甚至多方借貸。調研中發(fā)現，有的貧困戶建蔬菜大棚，前期通過民間借貸，承擔高利率資金成本，等驗收后用補貼資金再來歸還借款，無形中抬高了扶貧資金的使用成本。根本原因在于，一方面，我國財政扶貧的體制機制還不完善，財政扶貧資金的使用流程亟待優(yōu)化；另一方面，我國扶貧政策設計和執(zhí)行層面還處于完善階段，缺乏一套成熟的運轉模式。

　　其次，部分財政扶貧資金使用效益不佳，扶貧產業(yè)項目潛藏市場風險。有的扶貧資金資助的農業(yè)大戶和農業(yè)產業(yè)項目與貧困人口沒有建立有效聯結機制，造成扶富不扶貧現象。加之有些扶貧產業(yè)項目同時上馬，潛藏產品過剩風險。如扶貧資金幫扶的蔬菜、果品種植、畜產品養(yǎng)殖、中藥材等項目，一旦供給過剩，勢必影響農民和貧困戶收益。經審計署審計的全國17個縣的13個基礎設施建設類扶貧工程和16個種養(yǎng)殖類產業(yè)扶貧項目，其中質量效益不佳項目涉及資金2.27億元，已形成損失浪費2706.11萬元；有27個扶貧項目因為前期論證不充分或項目運營管理不善而未實現預期效益，涉及金額達1317.28萬元。其背后原因在于財政資金的使用缺乏事前、事中、事后的全鏈條使用、評估、管理機制。

　　再次，財政扶貧資金監(jiān)管問題是目前面臨的迫切任務。財政扶貧資金數額巨大，直接面向基層，個別地區(qū)基層組織渙散，易孳生腐敗問題。根據審計署公告，共有1.38億元扶貧資金被騙取套取或違規(guī)使用。東南某省紀委對2013年至2015年全省扶貧專項資金檢查時，發(fā)現問題線索556條，立案166件，給予黨紀政紀處分和批評教育和組織處理共計598人。我們在某國家扶貧工作重點縣調研時發(fā)現，因為扶貧資金產生的違紀問題占到總立案數的70%?；鶎臃鲐氈鞴懿块T掌握著較大的資金分配權，在部分地區(qū)，扶貧部門利用資金支配權損公肥私現象呈現多發(fā)態(tài)勢。

　　脫貧攻堅是決策層基于經濟社會發(fā)展到特定階段的客觀現實，高屋建瓴、用意深遠地作出的一種符合經濟與社會發(fā)展規(guī)律的戰(zhàn)略部署。要彌補市場失靈、縮小收入差距，探索性地解決人類發(fā)展中的貧困難題，財政作為公共收入與支出最能發(fā)揮其關鍵作用。

　　因此，應創(chuàng)新扶貧資金的支付方式，可試行扶貧信用支付方式，為貧困戶辦理扶貧預算卡，貧困戶的脫貧項目支出刷卡結算，項目建成后由財政部門報銷轉賬，以此提高資金的使用效率和安全度。實行扶貧資金使用創(chuàng)新，扎實推進資產收益扶貧，建立扶貧龍頭項目與貧困人口的收益聯結機制，鼓勵貧困戶以股金、土地收益金、薪金方式獲取穩(wěn)定收入，幫助其穩(wěn)定脫貧。在使用好扶貧資金的同時，要監(jiān)管好扶貧資金。對于敢于向扶貧資金伸出的黑手，各級審計、紀檢監(jiān)察機關，要強化扶貧資金的使用監(jiān)管，加強違規(guī)違紀挪用的法制威懾力。對涉及扶貧資金貪污腐敗，應加大懲治力度、快辦快結、以儆效尤。實行第三方評估機制，對財政扶貧資金績效進行科學動態(tài)評估，對脫貧工作發(fā)現的資金問題，提出針對性建議，力促及早整改見效。為提高扶貧資金效益，應利用大數據手段和云計算平臺，把扶貧產業(yè)，特別是“種養(yǎng)加”的扶貧企業(yè)納入大數據庫當中，準確掌握市場的動態(tài)，有效對沖市場價格波動帶來的沖擊。

　　要維護脫貧攻堅的成果，還應建立促進脫貧攻堅與防止致貧返貧的長效財政投入機制，滿足貧困地區(qū)建設基礎設施、發(fā)展扶貧產業(yè)，保障社會民生，需要巨額的資金投入。而基礎設施正是制約貧困地區(qū)發(fā)展的瓶頸。應繼續(xù)推進中央地方財政體制改革，2017年，中央對地方轉一般性轉移支付占全部轉移支付比重接近62%，這一比重有待繼續(xù)提高；在營改增之后應注意建立長效的財力保障機制，保持縣域財政規(guī)模穩(wěn)健增長，夯實脫貧攻堅的根基；貧困縣往往政府債務余額低，杠桿率較低，利用財政扶貧資金適度撬動社會資本是實現由“輸血”向“造血”轉化，完成脫貧攻堅任務的必由途徑。（作者：段炳德  作者單位：國務院發(fā)展研究中心信息中心）

　　轉自：中國經濟時報

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