全國生態(tài)紅線劃定明年完成

　　繼18億畝耕地紅線后，生態(tài)保護紅線或將成為中國第二條被提升為國策的紅線。

　　中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以下簡稱《決定》提出，建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，并提出劃定生態(tài)保護紅線。這是“生態(tài)保護紅線”首次在黨中央文件中出現。

　　2011年，國務院發(fā)布《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》以下簡稱《意見》，首次以規(guī)范性文件的形式提出了“生態(tài)紅線”的概念。

　　《意見》提出，國家編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對各類主體功能區(qū)分別制定相應的環(huán)境標準和環(huán)境政策。

　　生態(tài)紅線，按照環(huán)保部南京環(huán)境科學研究所所長、環(huán)保部生態(tài)紅線制訂小組組長高吉喜的理解，即對國家和區(qū)域生態(tài)安全及經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義，必須實行嚴格保護的國土生態(tài)空間。

　　高吉喜表示，生態(tài)紅線就是國家生態(tài)安全的底線，全國已有四個省份啟動了試點，累積了生態(tài)紅線劃定的經驗。全國各省的生態(tài)紅線劃定工作實際已在開展中，預計2014年可完成。

　　不過高吉喜稱，生態(tài)紅線劃定工作較順利，但生態(tài)紅線的“落地”仍面臨一些挑戰(zhàn)。在劃定紅線時，既不影響當地經濟發(fā)展，又能保護好物種生存發(fā)展，還需要博弈。同時，應考慮各地經濟發(fā)展水平的差異，對生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域，政府應運用生態(tài)補償機制予以支持。

　　為配合生態(tài)文明制度建設，國家在發(fā)展成果考核評價體系上將有重大調整。

　　國家發(fā)改委主任徐紹史近日在談到如何落實《決定》時表示，中國將完善發(fā)展成果考核評價體系，重點糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況。

　　“劃定指南”在征求意見

　　高吉喜稱，所謂的紅線，就是借“紅線”一詞表明生態(tài)環(huán)境保護的嚴肅性和不可破壞性。

　　據財新網報道，早在2005年，深圳將974.5平方公里占全市陸地面積約50%的土地劃入基本生態(tài)控制線范圍，禁止進行建設。深圳成為國內首個劃定生態(tài)控制線的城市，只是當時并未使用生態(tài)紅線一詞。

　　財新網援引環(huán)保部的通報稱，2013年9月，環(huán)保部已選定內蒙古、江西、廣西、湖北四個試點省份劃定生態(tài)紅線。此前的8月，趕在四個試點省份之前，江蘇省已率先推出了自己的生態(tài)紅線方案《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》，提出劃定15大類779塊生態(tài)紅線區(qū)域，占全省國土面積的22.2%。

　　高吉喜解釋稱，環(huán)保部之所以選擇上述四個省份作為試點，一方面是因為四個省份的生態(tài)環(huán)境具有典型性和代表性，地方生態(tài)類型多樣化，劃定紅線積累的經驗可供其他地方借鑒。另一方面，四個省份過去的基礎比較好，即過去累積的環(huán)境資料較多，儲備的技術力量相對較好，地方也有積極性。

　　據悉，環(huán)保部已完成《生態(tài)紅線劃定技術指南草案》以下簡稱《指南》的制定，初步明確了紅線的劃定范圍、技術流程、落地原則及成果要求等。

　　一位參與《指南》制定的專家表示，環(huán)保部根據試點的情況對《指南》做了進一步調整，現在《指南》正在征求意見，環(huán)保部還將根據反饋意見再進行修改完善。該專家表示，《指南》下發(fā)后將作為全國性的生態(tài)紅線劃定導則，全國生態(tài)紅線劃定工作就會正式全面啟動，生態(tài)紅線劃定以省為單位，鄰近區(qū)域生態(tài)紅線劃定需國家統(tǒng)籌考慮。

　　值得注意的是，“紅線”制度并不是首次提及，眾所周知的“18億畝耕地紅線”是中國保護耕地的一條重要紅線。

　　上述專家表示，耕地紅線和生態(tài)紅線是并行的概念，耕地紅線保護的對象是基本農田，是個數量概念，有占補平衡原則。而生態(tài)紅線不一定能做到占補平衡，一旦劃定，就要嚴守，不能再占用。

　　環(huán)保部南京環(huán)境科學研究所研究員鞠昌華表示，《決定》中明確了實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，通常所提的生態(tài)紅線是從國土空間的角度說的。他個人認為，將來，生態(tài)紅線會從生態(tài)空間紅線向生態(tài)資源紅線和生態(tài)環(huán)境紅線延伸。

　　據財新網報道，早在2011年，由國家發(fā)改委牽頭制定的《生態(tài)補償條例》就已形成草案初稿，國家發(fā)改委還同步擬定了《關于建立完善生態(tài)補償機制的若干意見》。但由于生態(tài)補償機制極為復雜，各方面意見難以獲得統(tǒng)一，導致該條例和意見遲遲未能出臺。此次三中全會再次強調建立生態(tài)補償制度，業(yè)內人士普遍認為，《生態(tài)補償條例》有望加速推出。

　　徐紹史表示，國家發(fā)改委將會同和配合有關部門加快建立健全覆蓋主要生態(tài)系統(tǒng)、禁止開發(fā)區(qū)域和重點生態(tài)功能區(qū)的縱向生態(tài)補償機制，推動建立開發(fā)與保護地區(qū)之間、受益與保護地區(qū)之間、上下游地區(qū)之間的橫向生態(tài)補償機制。

　　建設生態(tài)紅線數據庫

　　紅線劃定后，緊急要做的就是紅線“落地”工作。

　　上述參與《指南》制定的專家表示，紅線劃定的不是最終的生態(tài)環(huán)境保護面積，只是理論層面的面積。

　　“紅線劃定主要還是在圖件上進行，根據《指南》，選定劃定的區(qū)域，再通過重要性評價把區(qū)域劃定出來，最后確定紅線邊界，這需要大量實地核查工作?！鄙鲜鰧＜艺f，據其了解，江蘇省的生態(tài)紅線也是剛剛落地，但核查工作已經進行了幾年。

　　高吉喜亦表示，劃定生態(tài)紅線的技術已經比較成熟，最難的是生態(tài)紅線的落地。他舉例說，物種生存的面積有最小面積、適宜面積和最大面積，生態(tài)紅線面積不能小于最小面積，但到底取多大面積，要根據當地實際情況確定。

　　此外，高吉喜指出，尋找生態(tài)保護與經濟發(fā)展的平衡點仍是一大難題，生態(tài)保護和發(fā)展有一定矛盾，需要權衡。他解釋說，生態(tài)紅線劃定范圍不能過大，否則會對地方經濟發(fā)展產生較大影響，但同時，紅線區(qū)域也不能太小，太小就無法達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。

　　高吉喜透露，生態(tài)紅線劃定完以后，還要建立生態(tài)紅線管理的臺賬，按照臺賬的記錄建立生態(tài)紅線數據庫，以利于以后的監(jiān)測、評估、管理及核查，作為地方干部政績考核的一個重要依據。

　　徐紹史近日稱，國家發(fā)改委將會同或配合有關部門推進生態(tài)文明制度建設，包括完善政績考核制度，推動將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現生態(tài)文明建設狀況的指標納入經濟社會發(fā)展綜合評價體系，大幅增加考核權重。

　　他表示，國家發(fā)改委還將會同和配合有關部門“根據不同區(qū)域主體功能定位，實行差別化考核；推動建立領導干部任期生態(tài)文明建設責任制、問責制和終身追究制”。

　　上述專家透露，后期會有配套的管理措施和政策頒布，以促進生態(tài)紅線的落地。

　　全國紅線面積占比未定

　　據高吉喜介紹，生態(tài)紅線主要包括三大塊內容，即生物多樣性保護紅線、重要生態(tài)功能區(qū)保護紅線和生態(tài)安全屏障保護紅線。

　　《中國環(huán)境報》一則報道提到，2008年7月，環(huán)保部和中國科學院發(fā)布了《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，以水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護和洪水調蓄為基礎，初步確定了50個重要生態(tài)服務功能區(qū)域。

　　2010年12月，國務院印發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，確定了25個重點生態(tài)服務功能區(qū)屬限制開發(fā)區(qū)；列出了國家禁止開發(fā)區(qū)域共1443處，總面積約120萬平方公里，占全國陸地國土面積的12.5%。

　　高吉喜此前曾提到，國家重要或重點生態(tài)功能區(qū)占全國面積的38.7%，初步確定的生態(tài)紅線區(qū)域占全國面積的23.3%。

　　不過昨日，他強調，上述數據是劃定生態(tài)紅線的一個預測性數據，目前看來并不準確。等紅線劃定工作完成后，會有幾個面積由高到低的方案報給相關部門，由相關部門決定。

　　據財新網報道，根據環(huán)保部的方案，目前四個試點省份的生態(tài)紅線區(qū)面積平均達該省區(qū)或特定區(qū)域國土總面積的20%左右，但這并非意味著最后全國的比例就是20%。

來源：東方早報

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