我國稀土資源管理：政策疊加效應顯現(xiàn)

　　稀土是當前乃至未來世界經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的關鍵性礦產資源，因其獨特的物理化學性質，廣泛應用于新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、航空航天、電子信息等領域，是現(xiàn)代工業(yè)中不可或缺的重要元素，被譽為“工業(yè)維生素”。

　　“針對當前稀土市場形勢，我國應著力加強新科技研發(fā)，不斷提升技術含量和附加值，依靠技術進步鞏固我國稀土在國際市場的優(yōu)勢地位?！痹趪临Y源監(jiān)察專員考察江西省贛州市、福建省龍巖市稀土礦產開發(fā)管理工作期間，國土資源部有關負責人匯報了我國稀土資源開發(fā)利用情況。

　　我國稀土資源開發(fā)利用情況

　　我國稀土資源得天獨厚，累計查明資源儲量居世界之首，在地域分布上呈現(xiàn)“北輕南重”的特點，大致可分為北方輕稀土和南方中重稀土（離子吸附型稀土），其中，輕稀土主要分布在內蒙古包頭白云鄂博、四川冕寧以及山東微山等地，占查明稀土資源儲量的98%；中重稀土主要分布在江西、廣東、廣西、福建、湖南等?。▍^(qū)），占查明稀土資源儲量的2%。全國稀土資源潛力評價結果顯示，我國稀土資源查明率僅為三分之一，其中離子型稀土的查明程度不到20％，稀土資源仍具很大找礦潛力。從全球來看，我國稀土資源累計查明儲量占世界的57％左右，其中中重稀土資源查明儲量占世界的90％以上。由于中重稀土的稀缺性和在信息技術和航空航天等高精尖領域獨特的應用，在國際市場上具有更為重要的戰(zhàn)略地位。

　　雖然我國稀土資源儲量居世界之首，但占世界比重呈下降趨勢。近些年，隨著稀土產品應用技術的進步和應用領域的不斷擴展，國外一些國家加大稀土礦產勘查，大約29個國家和地區(qū)發(fā)現(xiàn)了稀土礦床，預計我國稀土保有資源儲量占世界比重已由1970年的75％左右下降到目前的23％左右，且仍呈現(xiàn)下降趨勢。

　　我國稀土產品在國際市場占絕對優(yōu)勢。20多年來，我國稀土產業(yè)發(fā)展迅猛，稀土礦冶煉分離技術進步，稀土氧化物、稀土金屬“物美價廉”，產量占世界90％以上，消費量和出口量均居世界第一。其他國家因環(huán)保要求嚴格、開采成本高等因素，在國際市場上難以占據(jù)份額。經(jīng)我國政府多年調控和市場持續(xù)調節(jié)，近10年來，我國稀土出口總體上呈下降趨勢，但是2014年世貿組織就歐美日對我國稀土限制出口措施訴訟裁決后，2015年我國出口配額和關稅等限制措施取消，稀土出口快速回升。

　　受宏觀經(jīng)濟形勢影響，在我國稀土產品出口量增加的同時，出口價格已經(jīng)基本回調至2010年底的水平，部分產品由于下游應用市場發(fā)生深刻變化，其價格甚至已經(jīng)遠低于2010年價格。從代表性稀土產品看，2015年氧化釹、氧化鏑、氧化鋱均價分別為26.8萬元/噸、149.6萬元/噸、312.5萬元/噸，同比分別下降9.9%、下降4.3%和上漲5.3%；氧化鑭、氧化鈰、氧化銪、氧化釔等富余稀土元素的價格同比降幅繼續(xù)擴大，其中，氧化銪同比降幅高達62.3%。

　　按照國務院統(tǒng)一部署，國土資源部會同有關部門積極推進稀土資源的規(guī)?；?、集約化開發(fā)利用，資源開發(fā)集中度不斷提高。目前，探礦權主要分布在江西、甘肅、內蒙古、福建、廣東、廣西、四川等?。▍^(qū)）；采礦權大部分設立于上個世紀70年代和90年代，主要分布在江西、四川、福建、廣東、內蒙古、云南、山東、湖南、廣西等省（區(qū)）。

　　從主體上看，礦業(yè)權主要集中于中國鋁業(yè)、中國五礦、北方稀土、廈門鎢業(yè)、南方稀土、廣東稀土六大企業(yè)集團。從礦山生產規(guī)模來看，目前全國開發(fā)稀土礦產的企業(yè)，大型礦山8家，中型礦山12家，小型礦山49家，還有9家小礦。

　　稀土資源管理工作取得積極成效

　　按照黨中央、國務院的決策部署，在有關部門和地方政府的支持配合下，國土資源部不斷完善制度，加強稀土礦產資源規(guī)劃和地質找礦，持續(xù)整頓規(guī)范勘查開采秩序，實行嚴格的開采總量控制，推進資源開發(fā)整合和監(jiān)管長效機制，積極探索礦產地儲備制度，取得了積極成效。

　　嚴格規(guī)劃布局，加強稀土開發(fā)和保護?！度珖V產資源規(guī)劃（2008-2015年）》明確了“十二五”期間稀土開采總量規(guī)劃指標，將重要的稀土資源礦產地列為限制開采區(qū)或保護區(qū)，加強資源保護，促進有序開發(fā)。2010年以來，國土資源部組織稀土主產省份編制了“十二五”省級稀土勘查專項規(guī)劃和27個稀土重點規(guī)劃區(qū)／礦區(qū)勘查開采專項規(guī)劃，在中重稀土資源豐富的江西省贛州市劃定了11個稀土礦產國家規(guī)劃礦區(qū)，在內蒙古白云鄂博和江西贛州集中建設稀土資源節(jié)約和綜合利用示范基地，為優(yōu)化稀土資源開發(fā)布局、保障稀土資源可持續(xù)利用、加強生態(tài)環(huán)境保護奠定了良好基礎。2011年，國土資源部印發(fā)《關于開展礦產地儲備試點工作的意見》，將稀土礦產作為礦產地儲備試點礦種，積極探索建立稀土資源礦產地儲備制度。

　　加大地質找礦力度，著力提高稀土資源保障能力。2006年至2013年，國土資源部部署開展了全國礦產資源潛力評價工作，系統(tǒng)評價了稀土等25個礦種的資源潛力，圈定找礦遠景區(qū)，預測潛在資源量。根據(jù)潛力評價結果顯示，我國稀土資源仍具很大找礦潛力。在潛力評價工作基礎上，國土資源部進一步部署開展了“稀有稀土稀散礦產調查”工作，2012～2015年間，在分布有中重稀土的福建、江西、廣東、廣西、云南等南方五?。▍^(qū)）開展了離子型稀土調查工作，圈定了重稀土找礦靶區(qū)和遠景區(qū)，并新發(fā)現(xiàn)了5處重稀土礦區(qū)，為保護和合理開發(fā)利用稀土資源提供了保障。

　　完善管理制度，加強稀土礦業(yè)權管理。1999年，國土資源部印發(fā)了《關于對稀土等八種礦產暫停頒發(fā)采礦許可證的通知》（國土資發(fā)［1999］104號），首次暫停了稀土采礦許可證的頒發(fā)。2001年起分兩批公告了具有采礦資格的稀土開采企業(yè)名單。2005年，印發(fā)《關于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》（國土資發(fā)［2005〕200號），規(guī)定稀土等礦床儲量規(guī)模為中型（含）以上的，由國土資源部頒發(fā)采礦許可證，有效控制了稀土礦山產能的進一步擴張。2007年，將新設稀土探礦權采礦權及申請擴大勘查開采范圍、擴大產能上收部一級管理。2009年以來，連續(xù)發(fā)文暫停受理新的稀土礦勘查、開采登記申請。2011年至2012年，對全國稀土及相關礦業(yè)權進行全面清理，重新審核并向社會公告。為進一步加強稀土礦業(yè)權宏觀調控，2015年，印發(fā)了《關于規(guī)范稀土礦鎢礦探礦權采礦權審批管理的通知》（國土資規(guī)［2015〕9號），規(guī)定除中央基金或省級地質專項資金勘查項目和國家確定的大型稀土企業(yè)集團外，暫停受理新的稀土礦勘查、開采登記申請，并對共伴生稀土礦業(yè)權管理、離子型稀土勘查開采分類、工程建設項目回收利用稀土資源做了進一步明確規(guī)定。

　　全面實施開采總量控制，促進稀土資源有序開發(fā)。自2006年起，持續(xù)實行全國稀土開采總量控制管理，建立了企業(yè)月報、季報制度，加強對開采總量控制指標執(zhí)行情況的動態(tài)監(jiān)管。2009年，發(fā)布《保護性開采的特定礦種勘查開采管理暫行辦法》，對包括稀土在內的保護性開采特定礦種實行勘查、開采統(tǒng)一規(guī)劃、總量控制、綜合利用。2010年，國土資源部與發(fā)展改革委、工業(yè)信息化部多次磋商和協(xié)調，形成共識，首次統(tǒng)一了開采總量控制指標和指令性生產計劃，增強了政策的協(xié)調性。2012年，印發(fā)《開采總量控制礦種指標管理暫行辦法》，進一步加強并細化了稀土開采總量控制指標管理措施。近年來，國土資源部下達全國稀土礦（稀土氧化物REO）開采總量控制指標均在10.5萬噸左右，合法礦山稀土產量均在有效控制指標之內。

　　持續(xù)開展專項整治，切實加強稀土開發(fā)監(jiān)管。2005年以來，國土資源部會同和配合相關部門，持續(xù)開展稀土開發(fā)秩序專項整治，集中打擊和查處私挖盜采、違規(guī)生產、違規(guī)銷售、非法出口等稀土黑色產業(yè)鏈，關閉淘汰了一批浪費資源、破壞環(huán)境的稀土礦山。專項行動期間，全國共查處稀土等礦產資源各種違法違規(guī)行為244起，對重大案件實行掛牌督辦；在江西、內蒙古等稀土重點礦區(qū)推行視頻監(jiān)控網(wǎng)建設，做到及時發(fā)現(xiàn)、制止違法開采稀土行為。近年來，國土資源部持續(xù)開展衛(wèi)片執(zhí)法，充分應用衛(wèi)星遙感、無人機等科技手段，加強礦產資源開發(fā)監(jiān)管；積極探索構建稀土資源開發(fā)秩序監(jiān)管長效機制，倡導9個稀土主產省份20市（州）建立稀土開發(fā)監(jiān)管區(qū)域協(xié)調聯(lián)動工作機制，通過跨省、跨地區(qū)聯(lián)合打擊稀土違法違規(guī)行為，保護了稀土資源，維護了稀土資源開發(fā)秩序。

　　推進稀土資源開發(fā)整合，支持大企業(yè)集團建設。2006年以來，國土資源部分兩輪持續(xù)推進稀土資源開發(fā)整合，對所有稀土整合礦區(qū)實行掛牌督辦，強力推進稀土資源開發(fā)整合，稀土礦山“多、小、散、亂”的局面得到明顯改觀。通過推進整合，全國稀土采礦權減少了40%，稀土資源開發(fā)規(guī)?；?、集約化程度進一步提升。同時，積極支持6大企稀土業(yè)集團整合重組，推進稀土資源優(yōu)化配置，目前絕大部分稀土采礦權已經(jīng)整合進6大稀土集團。2015年底，中國鋁業(yè)、北方稀土、廈門鎢業(yè)等大企業(yè)集團組建工作已通過驗收，中國五礦、南方稀土、廣東稀土集團組建工作也積極推進。

　　此外，國土資源部還不斷加強稀土礦山地質環(huán)境治理恢復，截至2015年，共支持稀土礦山地質環(huán)境治理恢復項目58個，支持資金10.5億元。通過項目的實施，解決了一批歷史遺留礦山地質環(huán)境難題，改善了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。

　　針對一系列問題將采取有力措施

　　雖然采取了一系列措施，但由于多方面的原因，我國在稀土資源開發(fā)利用和保護中仍然存在一系列問題。一是資源勘查程度低，資源消耗過快。當前，我國稀土資源探明資源儲量只有資源潛力的三分之一，尤其是離子型稀土資源的家底尚未完全摸清。同時，由于資源消耗過快，我國稀土資源保有儲量逐年下降，特別是我國特有的離子型中重稀土礦，資源消耗速度更快。二是稀土開發(fā)監(jiān)管難度大。稀土資源的分布點多面廣，特別是南方離子型稀土礦，分布廣，埋藏淺，易探易采，在高額利潤誘惑下，稀土資源盜采活動屢禁難止，國土資源主管部門機動巡查、監(jiān)管難度相當大，行政成本非常高。三是產業(yè)結構失衡較為明顯。2014年全國稀土冶煉分離產能已達40萬噸，遠超全國合法稀土采礦權開采規(guī)模和國家下達的全國稀土礦山開采總量控制指標限額，直接導致市場競爭加劇，一方面大量收購非法開采礦產品，另一方面競相低價出口，對稀土資源開采和稀土礦產品出口監(jiān)管造成較大壓力。四是相關法律法規(guī)建設滯后?，F(xiàn)行法律法規(guī)賦予監(jiān)管部門的執(zhí)法手段有限，強制措施不足，執(zhí)法常常面臨著對違法采礦責任認定難、周期長、成本高等問題。同時，對開采總量控制指標強制執(zhí)行和稀土產品流通領域監(jiān)管，缺乏法律支撐和監(jiān)督落實的有效手段。五是政策調整期稀土資源管理面臨新的挑戰(zhàn)。當前礦產資源補償費率歸零后，礦業(yè)權使用費標準未能及時調整，國家權益金制度尚未出臺，經(jīng)濟調節(jié)手段未能發(fā)揮有效作用。另一方面，稀土出口配額和關稅取消、負面清單制度試點、戰(zhàn)略儲備機制不健全，都給稀土資源管理帶來新的挑戰(zhàn)。

　　下一步，國土資源部將會同相關部門，采取有力措施，進一步加強稀土資源開發(fā)利用和保護。

　　強化規(guī)劃管控，加強稀土資源保護。國土資源部正會同有關部門，組織開展第三輪全國礦產資源規(guī)劃編制工作，擬將稀土等23個礦種列入戰(zhàn)略性礦種目錄，作為國家層面重點管理和保護的對象；優(yōu)化稀土開發(fā)格局，引導稀土資源有序開發(fā)，建設內蒙古包頭、四川涼山、江西贛州等7個稀土資源基地，鞏固大型稀土企業(yè)集團主導的勘查開發(fā)和資源配置格局；劃定一批對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)，作為資源保護和儲備的重要抓手，嚴格保護與監(jiān)管。

　　加大地質勘查力度，提高稀土資源保障能力。以贛州為例，除了贛州龍南的足洞，尋烏的河嶺、南橋，會昌的珠蘭埠等礦區(qū)外，其它礦區(qū)工作程度還不夠高。“十三五”期間，國土資源部繼續(xù)開展稀土資源調查評價工作，進一步摸清資源家底，按照黨中央國務院扶貧攻堅的有關政策要求，加大對贛南等革命老區(qū)地質調查投入力度，為稀土資源開發(fā)和地方經(jīng)濟社會發(fā)展奠定基礎。繼續(xù)支持全額使用中央地質勘查基金和省級財政專項資金開展稀土礦預查、普查或必要的詳查項目；支持國家確定的大型稀土企業(yè)集團為采儲平衡需要而開展的稀土礦勘查項目。

　　嚴格稀土開采總量管理，嚴防資源過度開發(fā)。重點將共伴生稀土資源開采納入總量控制指標管理，超指標開采的要進行儲備，不得銷售；不具備儲備條件或儲備能力不足的，不予辦理擴大礦區(qū)范圍、擴大生產能力。實施工程建設項目回收利用稀土資源的，制定管理辦法，繼續(xù)由省（區(qū)）國土資源主管部門統(tǒng)一組織回收利用或儲備，納入開采總量控制指標并嚴格規(guī)范管理和監(jiān)管，進一步完善稀土年度開采指標控制管理機制。

　　加強宏觀管控，提高稀土資源開發(fā)利用水平?？茖W合理確定礦山開采回采率、選冶回收率、綜合利用率，實現(xiàn)稀土資源高效開發(fā)與綜合利用。堅持在開發(fā)中保護，在保護中開發(fā)，按照“邊開采、邊治理”，“誰治理、誰受益”的原則，加大稀土礦山環(huán)境治理恢復治理力度，不斷改善礦山地質環(huán)境。努力構建綠色礦山與和諧礦區(qū)，做到“開礦一處，造福一方”，讓當?shù)厝罕娔軌蚍窒碣Y源開發(fā)成果。

　　加強部門協(xié)作，完善稀土資源開發(fā)監(jiān)管長效機制。加大部門協(xié)調力度，深化稀土開發(fā)監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動機制，通過落實政府監(jiān)管和企業(yè)主體責任，推進地方政府主動、區(qū)域部門聯(lián)動、企業(yè)主動參與的共同責任機制。加大聯(lián)查聯(lián)打力度，構建“天上看、地上查、群眾報、網(wǎng)上管”的立體監(jiān)管網(wǎng)絡，取締和重拳打擊稀土勘查開采違法違規(guī)行為，維護正常開發(fā)秩序。積極配合有關部門完善稀土全產業(yè)鏈監(jiān)管體系，開展稀土產品追溯體系建設，按照“將稀土產品從開采、冶煉分離到流通、出口的全過程串聯(lián)起來，建立起產品可追蹤、責任可回溯的追溯體系，實現(xiàn)對稀土產業(yè)的全鏈條多維度監(jiān)管”的要求，完善稀土開采臺賬等制度，建立有獎舉報及“黑名單”制度，強化源頭監(jiān)管。

　　建立完善礦產地儲備機制，保障國家戰(zhàn)略資源安全。建立完善礦產地儲備機制，加強生態(tài)脆弱區(qū)內已探明稀土資源大中型礦產地的儲備，在劃定稀土礦產國家規(guī)劃礦區(qū)的基礎上，統(tǒng)籌規(guī)劃南方離子型稀土礦的勘查開采，以礦產地儲備方式對中重稀土礦產地進行戰(zhàn)略儲備。對列入國家儲備的資源區(qū)，由當?shù)卣撠煴O(jiān)管和保護，未經(jīng)國家批準不得開采，國家通過轉移支付等手段對儲備地區(qū)進行財政補助。指定6大企業(yè)集團作為工程建設項目中剝離稀土的回收主體，對超出開采總量控制指標的稀土資源進行儲備。配合相關部門建立稀土礦產品儲備機制，實施國家、企業(yè)兩級礦產品儲備機制。（本報記者 劉艾瑛）

　　轉自：中國礦業(yè)報

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