逾10萬(wàn)億項(xiàng)目入庫(kù) PPP將成城鎮(zhèn)化融資利器？

　　專家稱“破解立法難是解決社會(huì)資本后顧之憂的關(guān)鍵”

　　國(guó)內(nèi)的PPP（即政府和社會(huì)資本合作）市場(chǎng)在政策推動(dòng)、新型城鎮(zhèn)化融資需求上升、“一帶一路”戰(zhàn)略等因素的影響下，已然駛?cè)肓税l(fā)展的“快車道”，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要融資渠道。

　　據(jù)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者了解，目前國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部已分別建立PPP平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，經(jīng)審核入庫(kù)項(xiàng)目涉及總投資超過(guò)10萬(wàn)億元，其中國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)總計(jì)有2125個(gè)項(xiàng)目，總投資3.5萬(wàn)億元；財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)已審核納入項(xiàng)目6997個(gè)，總投資需求8.13萬(wàn)億元。

　　民生證券研究研究執(zhí)行院長(zhǎng)管清友表示：“我們把2015年視為PPP政策儲(chǔ)備年、政策推廣年，2016年是基建大年，是PPP大規(guī)模實(shí)施的一年。”

　　不過(guò)，在多位接受本報(bào)記者采訪的專家看來(lái)，完善相關(guān)法律法規(guī)和政策體系，加快PPP上位法的研究和立法工作，降低爭(zhēng)議解決的成本，無(wú)疑是消解社會(huì)資本后顧之憂的關(guān)鍵。

　　尚需立法保障政企合作新路徑

　　PPP是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，指政府部門(mén)與社會(huì)投資者共同將資金或資源投入項(xiàng)目，并由社會(huì)投資者建設(shè)并運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目的方式。

　　也正是基于在合作過(guò)程中，政府和社會(huì)資本作為參與方，共同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，PPP模式正成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中政企合作的典范。

　　以固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目為例，依托PPP模式，經(jīng)過(guò)固安縣政府和華夏幸福公司長(zhǎng)達(dá)十年的合作建設(shè)，固安工業(yè)園已成為河北省發(fā)展速度最快的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。

　　2015年，發(fā)改委推出一些具有示范性的PPP項(xiàng)目案例，固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)被推向全國(guó)。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年華夏幸福公司在固安工業(yè)園區(qū)內(nèi)累計(jì)投資超過(guò)160億元，其中，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資占到近40%。

　　國(guó)家發(fā)改委在項(xiàng)目推薦中表示，受益于固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化，固安縣從一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的縣，成為各項(xiàng)指標(biāo)在全省領(lǐng)先的縣。“2014年完成固定資產(chǎn)投資149.6億元，實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值224.5億元，完成財(cái)政收入23.3億元。政企合作十多年，固安縣人均GDP增長(zhǎng)了4倍，財(cái)政收入增長(zhǎng)了24倍?！?/br>

　　同時(shí)，作為項(xiàng)目主要投資建設(shè)者，華夏幸福也從園區(qū)發(fā)展中獲得了豐厚回報(bào)。根據(jù)雙方合作的收益回報(bào)機(jī)制，固安縣政府對(duì)華夏幸福公司的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)投資按成本加成方式給予110%補(bǔ)償；對(duì)于提供的外包服務(wù)，按約定比例支付相應(yīng)費(fèi)用。

　　在這種模式下，社會(huì)資本利潤(rùn)回報(bào)以固安工業(yè)園區(qū)增量財(cái)政收入為基礎(chǔ)，縣政府不承擔(dān)債務(wù)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。華夏幸福通過(guò)市場(chǎng)化融資，以固安工業(yè)園區(qū)整體經(jīng)營(yíng)效果回收成本，獲取企業(yè)盈利，同時(shí)承擔(dān)政策、經(jīng)營(yíng)和債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)。

　　“固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌建設(shè)民生項(xiàng)目、商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，既防止純公益項(xiàng)目不被社會(huì)資本問(wèn)津，也克服了盈利項(xiàng)目被社會(huì)資本過(guò)度追逐的弊端，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！眹?guó)家發(fā)改委在推介項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)中表示。

　　一邊是高歌猛進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，一邊是地方政府捉襟見(jiàn)肘的融資現(xiàn)狀，創(chuàng)新型城鎮(zhèn)化融資模式已成為迫切需要解決的難題。

　　財(cái)政部相關(guān)人士曾公開(kāi)表示，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率為53.6%，預(yù)計(jì)2020年將達(dá)到60%，由此帶來(lái)的投資需求或?qū)⑦_(dá)42萬(wàn)億元人民幣。

　　然而，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化過(guò)度依賴土地紅利，在地方債務(wù)增加、土地財(cái)政難以為繼的背景下，新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程正遭遇資金瓶頸。在此背景下，PPP模式正承擔(dān)著舉足輕重的作用，并受到國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部等相關(guān)部委的大力支持和推廣。

　　2月29日，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)正式上線，同期公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年1月31日，經(jīng)各省級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)全國(guó)上報(bào)的9283個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行審核，6997個(gè)納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，總投資需求8.13萬(wàn)億元。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、片區(qū)開(kāi)發(fā)等4個(gè)行業(yè)項(xiàng)目合計(jì)4034個(gè)，超過(guò)入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的50%，其投資需求合計(jì)5.79萬(wàn)億元，占入庫(kù)項(xiàng)目總投資需求的71.2%。

　　而國(guó)家發(fā)改委也已發(fā)布第二批PPP項(xiàng)目名單，并正在審核處理第三批項(xiàng)目。截至目前，國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)總計(jì)有2125個(gè)項(xiàng)目，總投資3.5萬(wàn)億元。根據(jù)民生證券調(diào)查，在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，PPP模式主要用在6個(gè)方面：城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造，城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，城市地下管網(wǎng)改造，海綿城市建設(shè)，新型城市建設(shè)以及城市公共服務(wù)。

　　“到2030年，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平可以達(dá)到70%或者超過(guò)70%；從現(xiàn)在起15年要轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口3億人，任務(wù)非常艱巨，但是這也帶來(lái)了很大機(jī)遇，會(huì)給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)動(dòng)力?！敝袊?guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)肖金成表示。

　　在肖金成看來(lái)，“城鎮(zhèn)化不等同于城市建設(shè)，但城鎮(zhèn)化必然給城市建設(shè)帶來(lái)需求，要讓人們能夠進(jìn)得來(lái)、留得下、過(guò)得好?！倍滦统擎?zhèn)化在轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的過(guò)程中，主要需要解決四個(gè)問(wèn)題，即人到哪兒去、錢(qián)從哪里來(lái)、耕地怎么保護(hù)和城市怎么建?！癙PP就是主要討論第一個(gè)問(wèn)題，錢(qián)從哪里來(lái)?！毙そ鸪杀硎?。

　　10萬(wàn)億項(xiàng)目入庫(kù)

　　PPP合作模式的最終目的是實(shí)現(xiàn)共贏，追求整體效益最大化，但發(fā)展中存在的問(wèn)題同樣不容忽視，例如社會(huì)資本最關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及利益分配問(wèn)題。多位業(yè)內(nèi)專家和律師在接受本報(bào)記者采訪時(shí)就表示，需要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)和政策體系，以消解社會(huì)資本的后顧之憂。

　　據(jù)了解，為推動(dòng)PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮更大作用，國(guó)家財(cái)政部先后發(fā)布《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作PPP綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》等多項(xiàng)政策，以進(jìn)一步細(xì)化PPP項(xiàng)目的“游戲規(guī)則”，但由于我國(guó)PPP模式正處于探索階段，政府與社會(huì)資本合作在實(shí)施過(guò)程中尚存在不少問(wèn)題。

　　基于這一背景，財(cái)科院從2015年下半年開(kāi)始，在安徽、貴州、廣西多地展開(kāi)長(zhǎng)期的調(diào)研工作。該院副院長(zhǎng)王朝才通過(guò)調(diào)研總結(jié)了目前中國(guó)PPP模式下的“五大難點(diǎn)”：一是政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的法律適用問(wèn)題；二是部門(mén)職責(zé)分工不清導(dǎo)致地方實(shí)施無(wú)所適從；三是社會(huì)資本對(duì)進(jìn)入政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目信心不足；四是部分合作項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)流于形式；五是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市縣合作落地難。

　　長(zhǎng)期以來(lái)在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域中國(guó)政府既充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又充當(dāng)“裁判員”的角色，在新型的合作模式下政府必須轉(zhuǎn)換其職能和角色，在私人投資者的選擇、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配等方面不能有任何特權(quán)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)、研究員巴曙松就表示：“一旦與私人投資者簽訂合作協(xié)議，政府部門(mén)僅代表合作的一方，在項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中不能利用職權(quán)干涉項(xiàng)目的建設(shè)和私人投資者的行為。由于中國(guó)國(guó)情的特殊性，這一點(diǎn)尤為重要，關(guān)系到PPP項(xiàng)目是否能夠順利進(jìn)行。”

　　而在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任王一鳴看來(lái)，我國(guó)應(yīng)從以下幾方面著手，進(jìn)一步完善PPP市場(chǎng)的發(fā)展。“提高社會(huì)資本參與的積極性，包括給予靈活的激勵(lì)政策、建立政府信用約束機(jī)制、培育有資質(zhì)的運(yùn)營(yíng)商；提升地方政府的實(shí)施能力，包括作為合作者的專業(yè)能力、準(zhǔn)入監(jiān)管能力、績(jī)效監(jiān)管能力；完善相關(guān)法律法規(guī)和政策體系，加快PPP上位法的研究和立法工作，明確PPP稅收優(yōu)惠和土地相關(guān)政策等等?！?/br>

　　而關(guān)于PPP立法問(wèn)題也已引起了法律界專家、學(xué)者的高度關(guān)注。例如，在北京市華城律師事務(wù)所陸陽(yáng)律師看來(lái)，在政府與社會(huì)資本合作過(guò)程中，政府扮演雙重角色，一方面是“管理者”，一方面是“合同當(dāng)事人”。政府除了財(cái)政支出責(zé)任之外，在項(xiàng)目中還負(fù)有組織、運(yùn)營(yíng)、管理的職責(zé)?！叭绾谓缍ǜ鞣降呢?zé)任，促進(jìn)分工合作，同時(shí)最大程度地保護(hù)公共利益，應(yīng)是PPP立法最基礎(chǔ)的立意，并將貫穿整部法律始終。”（本報(bào)記者張家振北京報(bào)道）

　　轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)

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