風雨70載：中國特色新型城鎮(zhèn)化道路越走越寬廣

　　從新中國成立之初嚴格控制大城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，到后來大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，再到近年來推進以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展思維，70年來，我國走出了一條有中國特色的城鎮(zhèn)化道路。

　　城鎮(zhèn)化是衡量一個國家或地區(qū)發(fā)展程度、現代化水平的重要標志。70年滄桑巨變，中國城鎮(zhèn)化建設經歷諸多階段。中國的城鎮(zhèn)化更像是中國發(fā)展的一個縮影，既有曲折中的不懈探索，也有與本土實際相結合的制度、模式，避免了許多發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化出現的嚴重社會問題，走出了一條具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

　　與改革相伴的城鎮(zhèn)化探索

　　新中國成立至今，我國的城鎮(zhèn)化歷程已有70年的歷史。中國早期的城鎮(zhèn)化起步低，發(fā)展慢。改革開放進程中，總體城市格局以聚集為主要特征，近些年出現了局部擴散的現象，大都市周邊城鎮(zhèn)、二線城市和中部地區(qū)城市正在加速發(fā)展。

　　新中國成立之初，中國的城鎮(zhèn)化率只有10.6%，百廢待興。中國政府很早就認識到城市在國民經濟建設中的重要作用，迅速把工作重心轉移到城市上來。在新中國成立初期，中國城市主要采取了兩方面工作，一是加強城市建設，特別是城市道路、供水、住房等基礎設施;二是恢復生產，提出“變消費城市為生產城市”，圍繞工業(yè)化，結合“一五”時期重大項目布局，新建了一批工業(yè)城市。

　　1949年以來，我國城市化經歷了“嚴格控制大城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”到“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”再到“推進以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展”的動態(tài)演變歷程。

　　新中國成立初期的大規(guī)模工業(yè)化吸納了大量農民進入城市，1960年中國城鎮(zhèn)人口是1949年的2.3倍，平均每年增長660多萬。城鎮(zhèn)人口過快增長也帶來糧食供應緊張等一系列問題。為了減輕城市供給負擔，中國在1960年至1963年實施了壓縮城鎮(zhèn)人口的方針，直到1965年城鎮(zhèn)人口才恢復到1960年的水平。這一政策通常被學者們稱為“逆城鎮(zhèn)化”，有很多討論。但在當時的歷史條件下，通過這些非常規(guī)舉措進行“調整”的確有效保證了城市的穩(wěn)定發(fā)展。

　　1966年至1978年，受文革影響，中國城鎮(zhèn)化進程基本停滯，城鎮(zhèn)化率僅從17.86%提高到17.92%。這一時期，由于國民經濟秩序受到破壞，工業(yè)發(fā)展停滯不前，城鎮(zhèn)化進程受阻，城市規(guī)劃、建設管理部門撤銷，規(guī)劃缺位導致了城市建設和管理混亂。

　　1978年，全國只有193個城市和2000個小城鎮(zhèn)。從1949年新中國成立后的30年間，中國的城鎮(zhèn)化進程相對緩慢。1978年改革開放后，中國的城鎮(zhèn)化速度有了較為明顯的提升。到了新世紀以后，中國的城鎮(zhèn)化速度迎來了增長的黃金時期。

　　改革開放以后，中國經歷了人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提高到2018年的59.58%，每年提高1個百分點以上。

　　1992年春，鄧小平同志發(fā)表了重要的“南巡講話”，進一步堅定了改革開放的方向，也加快了從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型步伐。到90年代中期，制約人口流動的制度障礙全部被清除，中國已經基本實現了人口的城鄉(xiāng)自由遷徙。

　　從1949年到1999年這五十年間，中國的城鎮(zhèn)化率從10.64%提升到了30.89%，增幅為20.25%。從1999年至2017年這18年間，中國的城鎮(zhèn)化率從30.89%提升到了58.52%，增幅為27.63%。而1956年至1976年，中國的城鎮(zhèn)化率，從14.62%上升到17.44%，增長僅2.82%。

　　上世紀90年代后期，中國實施的住房、教育、醫(yī)療、財稅等幾項關鍵改革，進一步推動了城鎮(zhèn)化進程和城市發(fā)展。從上世紀90年代開始，經濟全球化越來越成為中國城市化的重要動力。資本、技術、產業(yè)的跨國轉移，眾多跨國公司競相在中國大陸投資建設現代化的工廠，到21世紀初，中國已經迅速發(fā)展成為全球重要的制造業(yè)基地，有“世界工廠”之譽。

　　經濟全球化對中國城鎮(zhèn)化的影響在2001年中國加入世界貿易組織之后表現得更為突出，2001-2011年，中國的城鎮(zhèn)化率每年平均提高1.9個百分點，是城鎮(zhèn)化速度最快的十年，許多城市得到了爆發(fā)性發(fā)展，城區(qū)面積和人口翻了一番，像蘇州、東莞、無錫、佛山等城市依托制造業(yè)的快速發(fā)展，成為這一時期的明星城市。從2012年到2017年，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率由45.96%提高到52.96%，年均提高1.4個百分點，比東部地區(qū)高0.38個百分點。這期間，全國新增城鎮(zhèn)人口有61.5%是中西部地區(qū)貢獻的。

　　1949年至2017年的68年間，同期的中國城鎮(zhèn)人口數量從5763萬上升到了81347萬，增長了大約1412%。中國的城鎮(zhèn)化還有一個很重要的后發(fā)優(yōu)勢，即中國高鐵、互聯(lián)網等新技術快速發(fā)展，這使中國城市發(fā)展呈現出與其他國家城市發(fā)展不同的特點。

　　2018年，中國高鐵通車里程達到2.4萬公里，居世界第一。高鐵不僅改變了中國城鎮(zhèn)的格局，也改變了城鎮(zhèn)之間的關系，高鐵讓城市間聯(lián)系更加快速、便捷、緊密，城市群成為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。城市軌道交通也得到前所未有的發(fā)展，2018年底建成軌道交通的城市接近40個，城區(qū)200萬人以上的城市都規(guī)劃了軌道交通。

　　隨著經濟社會發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化在快速推進過程中也積累了一些問題。首先，城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，少數大城市因承擔功能過多，產業(yè)高度集聚，導致城市規(guī)模快速擴張，“城市病”凸顯。此外，有些城市對“人”這一城鎮(zhèn)主題關注不夠，忽視生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化保護，社會資源配置效率不高，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展有待加強。

　　為解決城鎮(zhèn)化進程中積累的各種問題，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化的功能和作用，應當貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，大力推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。這是新時代黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策。

　　新型城鎮(zhèn)化建設加速

　　認識當前我國城鎮(zhèn)化面臨的新挑戰(zhàn)，以改革的方式予以正確應對，城鎮(zhèn)化才會走得更遠更健康。黨的十八大以來，新型城鎮(zhèn)化建設加速推進，我國城鎮(zhèn)化正在由速度型向質量型轉變。

　　2012年，我國城鎮(zhèn)人口達到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達到世界平均水平。2013年召開了改革開放以來第一次中央城鎮(zhèn)化工作會議。同年12月，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上發(fā)表重要講話，分析城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢，明確了推進城鎮(zhèn)化的指導思想、主要目標、基本原則、重點任務。

　　為有效推進新型城鎮(zhèn)化，黨中央、國務院先后出臺一系列重大舉措。2014年以來，國家發(fā)展改革委會同聯(lián)席會議成員單位逐年確定新型城鎮(zhèn)化年度重點任務，一以貫之地貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，持之以恒地推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展不斷取得新進展。

　　2014年3月，中共中央、國務院頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，提出走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。目前，全國已組織開展三批新型城鎮(zhèn)化試點，對中國特色新型城鎮(zhèn)化道路進行了積極探索。

　　2015年黨中央召開了中央城市工作會議，2016年國務院印發(fā)了《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，對新型城鎮(zhèn)化工作作出了全面部署。

　　黨的十九大提出，形成以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化。城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，在城鎮(zhèn)化格局中具有“綱舉目張”的獨特作用，是經濟社會發(fā)展的重要載體。

　　城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)不斷優(yōu)化。我國制定實施了長江中游、哈長、成渝、長三角、中原、北部灣、關中平原、蘭州-西寧、呼包鄂榆等城市群發(fā)展規(guī)劃，基本形成“19+2城市群”格局，城市群的主體形態(tài)進一步鞏固。同時還啟動設市工作，完善國家中心城市布局，有序推進特色小城鎮(zhèn)建設，加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造，城市功能和宜居性穩(wěn)步提升。隨著中西部城鎮(zhèn)化的快速推進，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率差距逐步縮小。

　　隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大、城市空間的蔓延與城鎮(zhèn)之間交往增加，分工協(xié)作的都市圈和城市群逐步形成，以城市群為主體、大中小城市協(xié)調發(fā)展，“一網數帶數十城市群、數百都市區(qū)、數千個城市、數萬個小鎮(zhèn)”的城市體系正在形成。

　　在大城市及其周邊更容易催生新技術，邊緣地區(qū)的經濟要素更加趨于向大城市聚集。面向多種經濟形態(tài)的空間形態(tài)，如工業(yè)園、高新區(qū)、科學城、雙創(chuàng)空間、孵化器等載體在中國城市里同時出現，并深刻改變著城市空間結構。

　　然而，我國的城鎮(zhèn)化速度與戶籍制度改革速度沒有實現完全同步，因此在城鎮(zhèn)人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間形成缺口，2017年前者為58.5%，后者為42.4%。常年外出農民工及其隨遷家屬被統(tǒng)計為常住城鎮(zhèn)人口，卻沒有獲得城鎮(zhèn)戶口。

　　我國加快推進戶籍制度改革和農業(yè)轉移人口市民化。2017年實現1300多萬人進城落戶，2018年又實現近1400萬人進城落戶。全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2012年的35.3%提高到2018年的43.37%。國家發(fā)展改革委近日發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》，積極推動已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶。同時，促進基本公共服務全覆蓋，使進城農民工權益得到進一步保護。

　　2018年國家發(fā)展改革委網站發(fā)布了督察《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》落實情況的相關通知，該通知強調，推動1億非戶籍人口在城市落戶，是推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的重要任務。

　　國家統(tǒng)計局數據顯示，2018年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%。按照此前公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃《2014-2020年）》，到2020年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率將達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達到45%左右。

　　近年來，中國更加注重實際，與自身經濟社會、歷史文化、自然稟賦等相適應，積極探索形成了中國特色的城市建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展經驗。今年4月，國家發(fā)改委官網公布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》的重要通知，又釋放出一系列重大信號。明確要求積極推動已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶，繼續(xù)加大戶籍制度改革力度。

　　《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》明確提出，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)。專家認為，隨著城市化深入，城市發(fā)展分化的現象是必然趨勢。

　　過去數年間，大到各地經濟技術開發(fā)區(qū)，小到雨后春筍般崛起成長的產業(yè)小鎮(zhèn)，均呈現出勃勃生機。很多城市通過產城融合實現了城市更新與發(fā)展。

　　僅成都市，2017年起就計劃統(tǒng)籌布局建設66個產業(yè)新城，以產業(yè)新城為核心構建產業(yè)生態(tài)圈，讓人才、技術、資金、信息、物流和配套企業(yè)等要素能夠有機排列組合。北京中關村科技園、上海張江科學城、武漢光谷、北京環(huán)渤海高端總部基地、成都青羊工業(yè)總部基地、浙江嘉善產業(yè)新城、河北固安產業(yè)新城、廣東江門高新產業(yè)新城等均是產城融合發(fā)展的優(yōu)秀注解。

　　產業(yè)興則城市興，產城融合是目前大多數城市發(fā)展值得借鑒的模式，它要求產業(yè)與城市功能融合，達到“以產促城，以城興產，產城融合”。新型城鎮(zhèn)化為“產城融合”提供廣闊舞臺。人力、資本與新產業(yè)集聚之間的良性互動，將產業(yè)提供的內生動力多點放大并不斷優(yōu)化。

　　正所謂城市沒有產業(yè)支撐，即便再漂亮，也是“空城”；產業(yè)沒有城市依托，即便再高端，也只能“空轉”。產城融合引導中小城市夯實制造業(yè)基礎，發(fā)揮要素成本低的優(yōu)勢，增強承接產業(yè)轉移能力，推動制造業(yè)特色化差異化發(fā)展，形成以先進制造業(yè)為主的產業(yè)結構，提升國家新型工業(yè)化產業(yè)示范基地發(fā)展質量，推動向先進制造業(yè)集群轉型升級。

　　專家指出，推動產城融合，可以在兩個維度上重點突破。一是都市圈的空間維度。著力推進中心城市與小城鎮(zhèn)一體化的都市圈建設，促進資源在中心城市與周邊城鎮(zhèn)之間優(yōu)化配置，彌補小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展的不足。二是現有產業(yè)園區(qū)的空間維度。在產業(yè)園區(qū)建設中，注重城鎮(zhèn)功能改造，通過土地制度、戶籍制度和行政管理制度等改革創(chuàng)新，實現生產、住宅、辦公、商業(yè)、休閑等功能區(qū)相互交織，推動生產型園區(qū)從產業(yè)孤島轉型為產城融合的城鎮(zhèn)綜合功能區(qū)。

　　中國的城鎮(zhèn)化進程憑借科學的城市規(guī)劃和管理，成功走出了一條符合國情的特色之路。中國特色的城鎮(zhèn)化道路取得的巨大成就，對人類城鎮(zhèn)化進程做出了重要貢獻，對其他發(fā)展中國家發(fā)展城鎮(zhèn)化也具有借鑒意義。（文/劉一慶）

　　轉自：中國產經新聞報

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