規(guī)范專項債 助力穩(wěn)投資 ——《地方政府專項債券用途調(diào)整操作指引》解讀

　　近日，財政部發(fā)布了《地方政府專項債券用途調(diào)整操作指引》(下稱《操作指引》)，指導(dǎo)地方規(guī)范專項債券用途調(diào)整。

　　業(yè)內(nèi)專家表示，《操作指引》強調(diào)，專項債券資金使用應(yīng)堅持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外，嚴(yán)禁擅自隨意調(diào)整專項債券用途，嚴(yán)禁先挪用、后調(diào)整等行為，這是對于地方專項債券的合規(guī)性的進(jìn)一步完善，以更好發(fā)揮財政資金的作用。

　　讓專項債切實發(fā)揮作用

　　今年前三季度，全國地方已發(fā)行新增地方政府債券28986億元，其中專項債券22167億元，專項債券發(fā)行進(jìn)度61%，其中8月以來發(fā)行進(jìn)度明顯加快。按照黨中央、國務(wù)院確定的重點投向領(lǐng)域，前三季度，全國地方發(fā)行的新增專項債券約5成投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)領(lǐng)域重大項目，約3成投向保障性安居工程以及衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老、文化旅游等社會事業(yè)領(lǐng)域重大項目，約2成投向農(nóng)林水利、能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流等領(lǐng)域重大項目。這對帶動擴大有效投資、保持經(jīng)濟平穩(wěn)運行發(fā)揮了重要作用。

　　“但是，當(dāng)前也有一些地方存在專項債資金閑置、違規(guī)使用以及使用績效不高等問題。”粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員羅志恒接受記者采訪時表示，《操作指引》的出臺正是為了提高專項債的使用績效并防范債務(wù)風(fēng)險，使其真正發(fā)揮出跨周期調(diào)節(jié)和補短板的作用。

　　各地《2020年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，有的省份部分市縣項目資金閑置超過1年。某省4市20縣將29.04億元債券資金出借給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)等周轉(zhuǎn)使用，甚至用于購買理財產(chǎn)品或其他項目建設(shè)等。

　　“這些問題降低了地方政府償債能力，提高了地方政府債務(wù)風(fēng)險?！绷_志恒表示，審計署數(shù)據(jù)顯示，2020年底，55個地區(qū)專項債余額1.27萬億元中，有413.21億元(占3.25%)未嚴(yán)格按用途使用，其中5個地區(qū)將204.67億元投向無收益或年收入不足本息支出的項目，償債能力堪憂。

　　“今年以來，財政部持續(xù)強化專項債券資金使用管理，進(jìn)一步強化制度約束。但是，一些地方政府債券發(fā)行節(jié)奏、使用進(jìn)度偏慢，基建增速低迷，資金未能較快地匹配到項目上，專項債形成投資穩(wěn)定經(jīng)濟的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮?！绷_志恒表示。

　　國家金融與發(fā)展實驗室中國政府債務(wù)研究中心執(zhí)行主任、中國社會科學(xué)院大學(xué)教授吉富星接受記者采訪時表示，《操作指引》的出臺可以更有效地解決之前部分專項債實施過程中無法及時、有效使用等問題，一方面可以更好地解決部分專項債項目的資金沉淀、資金低效使用問題；另一方面可以防范資金挪用、隨意調(diào)整問題。

　　此外，按規(guī)范調(diào)整到其他領(lǐng)域，可以更好地方發(fā)揮資金的高效配置、有效投資拉動作用。

　　吉富星提示，《操作指引》要求在調(diào)整過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行規(guī)定程序，不得“先挪用、后調(diào)整”。同時，調(diào)整到其他項目時要符合相應(yīng)條件、程序，確保融資與收益自平衡、盡早形成實物工作量。

　　嚴(yán)格專項債使用負(fù)面清單管理

　　《操作指引》明確，專項債券資金已安排的項目調(diào)整規(guī)模大、頻次多的地區(qū)或部門，省級財政部門可適當(dāng)扣減下一年度新增專項債券額度。

　　專項債用途調(diào)整僅限于特殊情況?！恫僮髦敢妨谐鏊念悾喉椖繉嵤┻^程中發(fā)生重大變化，確無專項債券資金需求或需求少于預(yù)期的；項目竣工后，專項債券資金發(fā)生結(jié)余的；財政、審計等發(fā)現(xiàn)專項債券使用存在違規(guī)問題，按照監(jiān)督檢查意見或?qū)徲嫷纫庖姶_需調(diào)整的；其他需要調(diào)整的。

　　《操作指引》明確了專項債券用途調(diào)整四大原則。調(diào)整安排的項目必須屬于有一定收益的公益性項目，且預(yù)期收益與融資規(guī)模自求平衡，項目前期準(zhǔn)備充分、可盡早形成實物工作量，項目周期應(yīng)當(dāng)與申請調(diào)整的債券剩余期限相匹配；調(diào)整安排的專項債券資金，優(yōu)先支持黨中央、國務(wù)院明確的重點領(lǐng)域重大項目；調(diào)整安排的專項債券資金，優(yōu)先選擇與原已安排的項目屬于相同類型和領(lǐng)域的項目，確需改變項目類型的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的解釋說明；調(diào)整安排的專項債券資金，嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，嚴(yán)禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程以及非公益性資本支出項目，不得用于經(jīng)常性支出。

　　吉富星表示，《操作指引》是在前期文件和政策實踐基礎(chǔ)上的進(jìn)一步規(guī)范和提升，強調(diào)合規(guī)、高效調(diào)整專項債券用途。一是對項目調(diào)整條件、調(diào)整程序、執(zhí)行管理、信息公開等債券項目全過程進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，規(guī)則更清晰、更具操作性。二是賦予省級政府更大自主權(quán)，由省級政府統(tǒng)籌安排、報財政部備案。三是堅持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外，加強了監(jiān)督管理，引導(dǎo)各地提升項目安排的精準(zhǔn)性、規(guī)范性，形成激勵約束機制。

　　專項債作為地方政府重要融資工具，不僅有拉動投資的作用，還有“開前門、堵后門”、降低地方隱性債務(wù)的功能。因此，《操作指引》的出臺也旨在進(jìn)一步規(guī)范地方專項債券使用中的不規(guī)范做法，使專項債資金體現(xiàn)應(yīng)有作用，防范潛在風(fēng)險。

　　羅志恒表示，《操作指引》明確了專項債券資金使用堅持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外，指出了專項債券用途調(diào)整的原則，嚴(yán)格專項債券使用負(fù)面清單管理?！按_因特殊情況需要調(diào)整的，應(yīng)符合若干原則，如調(diào)整安排的項目須屬于有一定收益的公益性項目，嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)等?！?/p>

　　提高專項債資金使用績效

　　今年以來，財政部持續(xù)強化專項債券資金使用管理，會同有關(guān)部門加強對地方項目儲備和前期工作的指導(dǎo)，同時加強對地方申報專項債券項目的審核把關(guān)，推動提高項目儲備質(zhì)量。印發(fā)《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》等文件，啟動專項債券穿透式監(jiān)測試點，強化專項債券全生命周期管理；印發(fā)《地方政府專項債券資金投向領(lǐng)域禁止類項目清單》，常態(tài)化開展專項債券資金使用情況核查，進(jìn)一步強化制度約束，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。

　　羅志恒表示，近年來，財政部多次要求規(guī)范專項債用途調(diào)整，提高資金使用效率，《操作指引》是對調(diào)整細(xì)則的進(jìn)一步明確，有助于督促專項債資金用在“刀刃”上，提高專項債券資金使用績效，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

　　2020年7月，財政部在《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》中明確，賦予地方一定的自主權(quán)，對因準(zhǔn)備不足短期內(nèi)難以建設(shè)實施的項目，允許省級政府及時按程序調(diào)整用途。

　　2021年6月，財政部在《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》中指出，“對專項債券項目實行穿透式監(jiān)管”“項目無法實施或存在嚴(yán)重問題的要及時追回專項債券資金并按程序調(diào)整用途?！?/p>

　　吉富星表示，《操作指引》賦予省級政府較大自主權(quán)和清晰的調(diào)整路徑，有利于發(fā)揮地方政府主觀能動性，不僅可以進(jìn)一步降低資金閑置、資金挪用、低效或無效使用等現(xiàn)象，而且可以更好地發(fā)揮盤活資金、拉動有效投資作用。這將有助于引導(dǎo)地方加強項目儲備、使用和調(diào)整管理，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，提高專項債券資金使用績效。

　　業(yè)內(nèi)專家表示，《操作指引》旨在引導(dǎo)地方政府進(jìn)一步挖掘已發(fā)行專項債項目的潛力，通過盤活存量資金推動專項債券資金支出盡快形成實物工作量。

　　轉(zhuǎn)自：中國財經(jīng)報

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