環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理落地 劍指地方保護(hù)主義


中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)   作者:楊凱奇    時(shí)間:2016-10-11





  繼環(huán)保部設(shè)立水、土、氣“三司”后,省級(jí)及以下環(huán)保機(jī)構(gòu)也將迎來(lái)大動(dòng)作。


  近日,中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,這標(biāo)志著省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革正式啟動(dòng)。根據(jù)《意見(jiàn)》,市級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳局為主的雙重管理,省級(jí)環(huán)保廳局黨組負(fù)責(zé)提名市級(jí)環(huán)保局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)??h級(jí)環(huán)保局調(diào)整為市級(jí)環(huán)保局的派出分局,由市級(jí)環(huán)保局直接管理,領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市級(jí)環(huán)保局任免。


  河北、江蘇等12個(gè)省市已經(jīng)提出改革試點(diǎn)申請(qǐng),據(jù)時(shí)代周報(bào)記者了解,12省試點(diǎn)名單目前已經(jīng)敲定。日前出臺(tái)的《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)福建方案》中也提及“在莆田市先行展開(kāi)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”試點(diǎn)。


  河北安平縣環(huán)保局一位副局長(zhǎng)告訴時(shí)代周報(bào)記者,關(guān)于縣環(huán)保局將轉(zhuǎn)由衡水市直管,他早有耳聞,但“目前具體方案尚未出臺(tái)”。


  “關(guān)于環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直治理的話(huà)題已經(jīng)被討論了幾十年?!眹?guó)研中心環(huán)境政策研究室副主任陳建鵬在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)介紹,長(zhǎng)期以來(lái),地方環(huán)保采取屬地治理模式,地方環(huán)保部門(mén)是地方政府的一個(gè)機(jī)構(gòu),處處受限,地方保護(hù)主義泛濫。此次《意見(jiàn)》出臺(tái),實(shí)際上是被倒逼出來(lái)的。


  今年三月,在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議舉行的記者會(huì)上,環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧指出,十八屆五中全會(huì)明確提出實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理,這是黨中央在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域做出的一項(xiàng)重大決策,是對(duì)我國(guó)環(huán)境管理體制的一次重大改革,是改革完善環(huán)境治理基礎(chǔ)制度、實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重大舉措。


  陳吉寧在這次發(fā)言中曾明確表示,此次改革的兩個(gè)首要目的是落實(shí)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的環(huán)保責(zé)任,以及解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)。


  “最嚴(yán)格環(huán)保制度”的重大舉措


  去年11月的十八屆五中全會(huì)將“綠色”列入國(guó)家五大發(fā)展理念,并強(qiáng)調(diào)“加大環(huán)境治理力度,以提高環(huán)境質(zhì)量為核心,實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”,以強(qiáng)硬口吻宣告環(huán)保成為黨和政府重點(diǎn)督查督辦的領(lǐng)域。


  此后,環(huán)保領(lǐng)域體制創(chuàng)新與改革動(dòng)作頻頻,五中全會(huì)提出的各項(xiàng)措施都已經(jīng)被正式施行或推行試點(diǎn)。2015年1月1日,號(hào)稱(chēng)“史上最嚴(yán)”環(huán)保法出臺(tái),為新的治理結(jié)構(gòu)提供有效手段和依據(jù)。去年年底,中央環(huán)保督察組正式進(jìn)駐河北,開(kāi)展為期一月的督查。今年8月19日,伴隨著中央第二環(huán)保督察組進(jìn)駐黑龍江省,今年首批8個(gè)中央環(huán)保督察組全部就位,環(huán)保部提出的“2年內(nèi)將全國(guó)各省督察一遍”的目標(biāo)可期。


  而在環(huán)保機(jī)構(gòu)體制改革上,環(huán)保部層面成立了醞釀已久的水、土、氣三司。陳建鵬認(rèn)為,按要素設(shè)立三司,最突出的優(yōu)勢(shì)就是按要素全流程監(jiān)管,三司的設(shè)立,部分解決了以前各項(xiàng)職能分散在各司局的格局,體現(xiàn)了環(huán)保部一直以來(lái)完善“事前事中事后”監(jiān)管的意志。


  此次環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理改革,亦在五中全會(huì)提出措施之列,劍指地方環(huán)境治理傳統(tǒng)的“塊狀”結(jié)構(gòu),并進(jìn)一步落實(shí)地方政府環(huán)境治理主體責(zé)任。


  “加強(qiáng)基層環(huán)境執(zhí)法的獨(dú)立性很有必要?!杯h(huán)保人士趙亮曾多次與地方政府及環(huán)保部門(mén)交涉,扯皮的不愉快令他感到,“區(qū)縣環(huán)保部門(mén)受制于政府的強(qiáng)度更突出?!钡胤秸呢?zé)任往往被轉(zhuǎn)嫁給地方環(huán)保部門(mén),出了環(huán)境事故則讓環(huán)保部門(mén)背鍋。落實(shí)地方主體責(zé)任和治理地方保護(hù)主義,實(shí)是一體之兩面。


  環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理無(wú)疑加強(qiáng)了省級(jí)環(huán)保部門(mén)的職能,事實(shí)上,這也強(qiáng)化了地方黨委和政府及其相關(guān)部門(mén)的環(huán)保責(zé)任。通過(guò)縣一級(jí)環(huán)保部門(mén)與縣級(jí)政府的剝離,縣級(jí)政府不能再“甩鍋”;而省級(jí)環(huán)保部門(mén)監(jiān)察職能的強(qiáng)化,可以更好督促市、縣政府落實(shí)環(huán)境治理責(zé)任。


  根據(jù)《意見(jiàn)》,垂直治理的主線任務(wù)還包括:通過(guò)顯著增強(qiáng)省市兩級(jí)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的統(tǒng)籌調(diào)控能力,探索設(shè)置跨流域跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)等措施,切實(shí)解決“難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問(wèn)題的新要求”問(wèn)題;以及通過(guò)統(tǒng)籌解決環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員身份編制、提高環(huán)保隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化水平等措施,切實(shí)解決“難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)”問(wèn)題。


  以上對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理效果的愿景,有賴(lài)于試點(diǎn)工作的推進(jìn)。針對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理改革試點(diǎn)的情況,環(huán)保部一名官員在接受央廣網(wǎng)采訪時(shí)表示,按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》給出的時(shí)間表,試點(diǎn)工作力爭(zhēng)在明年6月底前要見(jiàn)成效?!斑@12個(gè)申請(qǐng)省份一旦方案通過(guò)了環(huán)保部和中編辦的備案,就能正式成為試點(diǎn)身份,成熟一個(gè),備案一個(gè),啟動(dòng)一個(gè),完成試點(diǎn)后,我們力爭(zhēng)在2018年6月底前完成體制改革調(diào)整工作,在‘十三五’末要保證按照新制度高效運(yùn)行。”


  當(dāng)“炮灰”的地方環(huán)保部門(mén)


  區(qū)縣級(jí)環(huán)保部門(mén)收歸市級(jí)管轄并非是最近才有的創(chuàng)舉。河北省邢臺(tái)市橋西區(qū)環(huán)保局一位孫姓副局長(zhǎng)告訴時(shí)代周報(bào)記者,橋西區(qū)環(huán)保局在“七八年之前就歸邢臺(tái)環(huán)保局管了”。他回憶,當(dāng)時(shí)的模式是“人、財(cái)、物從區(qū)政府一次性劃歸市政府”,與橋西區(qū)一樣的還有橋東區(qū)環(huán)保局,也劃歸邢臺(tái)市環(huán)保局,變成橋東分局。“劃歸以后,職能和操作上沒(méi)有什么大的不同”。


  趙亮認(rèn)為,長(zhǎng)期以來(lái)地方保護(hù)主義的根源就在于,基層的環(huán)保部門(mén)是當(dāng)?shù)卣慕M成機(jī)構(gòu),人財(cái)物的主導(dǎo)權(quán)都在地方政府手上。人財(cái)物的脫離,表明基層環(huán)保部門(mén)可以真正獨(dú)立行使職能。


  上述孫姓副局長(zhǎng)坦言,橋西區(qū)環(huán)保局之所以能劃歸市環(huán)保局,主要原因?yàn)闃蛭鲄^(qū)是市政府所在地。橋東區(qū)也是市區(qū)。而其他區(qū)縣由于距離城區(qū)較遠(yuǎn),面積較大,因此并未實(shí)行垂直管理。


  而縣一級(jí)地方恰恰是環(huán)境問(wèn)題的高發(fā)區(qū),也是地方保護(hù)主義的高發(fā)區(qū)。


  中山大學(xué)地球與環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)周永章認(rèn)為,GDP至上的理念,是地方保護(hù)主義濫觴的根源?!盀榱吮镜氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展,遇到排污企業(yè),尤其是本地的支柱企業(yè),有些地方政府往往會(huì)網(wǎng)開(kāi)一面,地方環(huán)保部門(mén)也是徒呼奈何?!?/br>


  地方政府有時(shí)也會(huì)換一種更柔軟的姿態(tài)。趙亮在調(diào)查河北某地鋼鐵企業(yè)違規(guī)排放煙氣時(shí),遭遇當(dāng)?shù)亍敖M團(tuán)公關(guān)”,當(dāng)?shù)匦麄鞑砍?wù)副部長(zhǎng)、鋼鐵廠所在鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長(zhǎng)、鋼鐵企業(yè)安全環(huán)境負(fù)責(zé)人組成多方會(huì)談。令趙亮最為訝異的是,“當(dāng)?shù)丨h(huán)保局居然被代表了。宣傳部副部長(zhǎng)說(shuō)自己可以代表”。


  令趙亮印象深刻的還有四川威遠(yuǎn)4·10事件后,威遠(yuǎn)縣環(huán)保局局長(zhǎng)迫于輿論壓力被停職,當(dāng)?shù)馗笨h長(zhǎng)直接上馬代理。


  “環(huán)保局經(jīng)常被當(dāng)成炮灰,”這讓趙亮感到痛心,“新環(huán)保法實(shí)行一年多來(lái),依然困難重重。其實(shí)障礙就在于地方環(huán)保部門(mén)處于夾縫層,不能越雷池一步?!?/br>


  在《意見(jiàn)》中,切實(shí)解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù),主要通過(guò)省級(jí)上收并統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)察職能,市級(jí)統(tǒng)一管理環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍等措施。環(huán)保部副部長(zhǎng)李干杰在接受新華社采訪時(shí)認(rèn)為,破解地方干預(yù),主要從三個(gè)層面來(lái)實(shí)施。


  首先從體制設(shè)計(jì)上解決干預(yù)。一是省級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管理市地級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu),確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)有效;二是市地級(jí)統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量,依法獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán),執(zhí)法重心實(shí)現(xiàn)下移,強(qiáng)化查企。


  其次從人財(cái)物保障上解決干預(yù)。一是駐市地環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在省級(jí)環(huán)保廳局,市地?zé)o任何支配權(quán);二是縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)以及監(jiān)測(cè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在市級(jí)環(huán)保局,縣級(jí)無(wú)任何支配權(quán)。


  最后從領(lǐng)導(dǎo)干部管理權(quán)限上解決干預(yù)。《意見(jiàn)》在領(lǐng)導(dǎo)干部管理上,既有遵循,也有創(chuàng)新。省級(jí)環(huán)保部門(mén)主管所有市地環(huán)保局長(zhǎng),以及駐市地環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)人員,調(diào)控能力明顯增強(qiáng)。


  這是典型的“分權(quán)—集權(quán)”制度安排。將區(qū)縣環(huán)保機(jī)構(gòu)與區(qū)縣政府剝離,確保區(qū)縣環(huán)保機(jī)構(gòu)相對(duì)當(dāng)?shù)卣莫?dú)立;將市級(jí)環(huán)保部門(mén)的監(jiān)察權(quán)與執(zhí)法權(quán)剝離,省級(jí)環(huán)保部門(mén)手握全省最高監(jiān)察權(quán)力,猶如各市政府頭頂上的利劍。


  為什么省環(huán)保局不直接管理基層執(zhí)法?“中國(guó)面積很大,情況復(fù)雜,既要考慮管理的便捷有效,還要兼顧到地方的積極性”,周永章在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)認(rèn)為,省級(jí)環(huán)保執(zhí)法力量不足,因此《意見(jiàn)》中“市級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳局為主的雙重管理,仍為市級(jí)政府工作部門(mén)?!币粭l,是比較符合中國(guó)國(guó)情的。


  如何落地,還要操心


  雖然《意見(jiàn)》已經(jīng)出臺(tái),但周永章教授仍感到憂(yōu)心。由于環(huán)保牽涉的領(lǐng)域甚廣,包括并不限于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、住房等部門(mén),因而地方環(huán)保部門(mén)從政府剝離后,雖然執(zhí)法相對(duì)獨(dú)立,依舊不得不面臨扯皮的困境,而且可能加劇。“原來(lái)地方環(huán)保部門(mén)和地方政府是一家子的,有問(wèn)題好協(xié)調(diào)?,F(xiàn)在獨(dú)立出來(lái),可能更加難以協(xié)調(diào),地方政府可能更加抗拒?!?/br>


  難題要從進(jìn)一步落實(shí)地方政府主體責(zé)任來(lái)破解。趙亮認(rèn)為,經(jīng)過(guò)兩批督察,對(duì)各地方的震懾目的已經(jīng)部分達(dá)到?!暗胤秸畱?yīng)該警醒,環(huán)境保護(hù)要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展放到平等甚至更高的面上去考慮。地方政府和環(huán)保部門(mén),其實(shí)應(yīng)該是向著一個(gè)目標(biāo)前進(jìn)的。從根源上講,要破除唯GDP論的思想”。


  難點(diǎn)還在于人員的變動(dòng)。從縣區(qū)級(jí)政府剝離后,縣區(qū)級(jí)環(huán)保部門(mén)工作人員的組織關(guān)系就要調(diào)到市區(qū)?!翱隙ㄟ€要磨合”,前述環(huán)保部官員表示,要進(jìn)一步推動(dòng)屬于事業(yè)單位的縣級(jí)環(huán)保部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓块T(mén),但橫亙?cè)谇暗氖菄?guó)家對(duì)于編制數(shù)量的嚴(yán)控?!斑@些都需要機(jī)制體制創(chuàng)新。要加快出臺(tái)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的規(guī)范性文件”。


  “縣級(jí)的環(huán)保機(jī)構(gòu)職責(zé)有所變化,但是仍然是留在屬地,只是財(cái)政供給關(guān)系有所調(diào)整,以前的工作,現(xiàn)在仍然是有活干,有事做,這就最大程度地保證了平穩(wěn)的過(guò)渡。改革的動(dòng)作要快,這樣才可以為‘十三五’期間繁重的生態(tài)環(huán)境治理工作騰出時(shí)間、騰出空間?!鼻笆霏h(huán)保部官員表示。


  基層環(huán)保部門(mén)不僅缺人,還缺裝備,對(duì)此李干杰解釋道,要全面推進(jìn)環(huán)保監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè):“配備環(huán)境執(zhí)法調(diào)查取證、移動(dòng)執(zhí)法等裝備,實(shí)行環(huán)境監(jiān)測(cè)與執(zhí)法測(cè)管協(xié)同,建立運(yùn)行大數(shù)據(jù)平臺(tái)提高信息化水平和共享水平,加強(qiáng)協(xié)作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),確保順暢高效?!保〞r(shí)代周報(bào)記者 楊凱奇 發(fā)自廣州)


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