PPP條例征民意：擬用正面清單遏制“假PPP”

　　僅用三年半的時間，政府和社會資本合作(PPP)模式席卷全國，PPP項目投資額沖破16萬億元，但缺乏頂層設(shè)計成為PPP模式規(guī)范發(fā)展的“攔路虎”，一些地方政府借PPP模式變相舉債、通過設(shè)置隱形門檻將民間資本排擠門外等亂象叢生。

　　經(jīng)過數(shù)年等待，國務(wù)院法制辦近日將《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(下稱“PPP條例意見稿”)公布于眾，在8月22日前征求各界意見。有別于此前各部委出臺的PPP規(guī)范文件，這是我國目前法律層級最高的PPP條例，總共7章6000余字，意在規(guī)范PPP發(fā)展和解決當(dāng)前一些問題。

　　財政部PPP專家、上海市財政局涉外經(jīng)濟(jì)處紀(jì)鑫華博士告訴第一財經(jīng)記者，PPP模式在快速推進(jìn)中出現(xiàn)的一些亂象不僅影響PPP項目本身質(zhì)量和效率，也不利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。今年P(guān)PP主基調(diào)是規(guī)范創(chuàng)新、嚴(yán)控風(fēng)險和深化改革，在這一背景下PPP條例規(guī)范了各項要求，尤其是項目全生命周期內(nèi)規(guī)范實(shí)施的要求，以進(jìn)一步提高PPP項目的質(zhì)量和效率，保障各方的合理利益。

　　不少接受采訪的業(yè)內(nèi)人士提出了相關(guān)修改建議，比如進(jìn)一步明確部委分工，以便讓基層操作職責(zé)分明，從而提高效率；借鑒行業(yè)主管部門熟悉業(yè)務(wù)優(yōu)勢，盡快出臺PPP模式正面清單等。

　　第一句就是“規(guī)范”

　　在地方政府債務(wù)攀升、財力下滑背景下，為了滿足社會公眾對公共服務(wù)龐大需求，中央改變了傳統(tǒng)的投融資模式，即不再采用地方政府利用自有財力或通過融資平臺公司舉債來直接投資、建設(shè)和運(yùn)營公共服務(wù)項目，而是政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營。社會資本方通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式獲得合理收益。

　　這被稱為PPP模式，它對于轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率具有重要意義。自2014年中央大力推廣PPP模式以來，PPP項目數(shù)量和投資額呈現(xiàn)爆炸式增長。

　　根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至今年上半年，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目達(dá)到1.3萬多個，擬投資額約16.4萬億元。今年一季度已經(jīng)簽約落地的PPP項目為1729個，投資額近3萬億元。

　　PPP項目快速爆發(fā)潛藏風(fēng)險。財政部副部長史耀斌在去年底全國財政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會上表示，一些項目在實(shí)施過程中出現(xiàn)了不規(guī)范的現(xiàn)象，需要引起高度重視。

　　這主要包括一些地方政府假借PPP搞變相融資，或想方設(shè)法規(guī)避PPP制度要求，借道政府購買服務(wù)等方式變相上項目，從而增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險隱患。地方“重數(shù)量、輕質(zhì)量”，部分PPP項目前期準(zhǔn)備工作不扎實(shí)，給未來項目實(shí)施埋下很大隱患。

　　多位接受第一財經(jīng)采訪的PPP業(yè)內(nèi)人士均認(rèn)為，今年是PPP規(guī)范年。財政部、國家發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會曾于4月聯(lián)合發(fā)布通知，嚴(yán)禁地方政府利用PPP變相舉債。財政部5月份又發(fā)文叫停地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資。

　　即將實(shí)施的PPP條例的重要目的也是規(guī)范PPP發(fā)展。

　　國務(wù)院法制辦在提及PPP條例起草思路時的重要一條內(nèi)容正是“充分發(fā)揮立法的引導(dǎo)和規(guī)范作用，把明確導(dǎo)向、穩(wěn)定預(yù)期，規(guī)范行為、防控風(fēng)險作為立法的重心，確保政府和社會資本合作積極穩(wěn)妥推進(jìn)，持續(xù)健康發(fā)展”。

　　因此，PPP條例意見稿第一條(立法目的)第一句便是“為了規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作”。

　　PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴第一財經(jīng)記者，針對一些地方將非公共產(chǎn)品或工程項目包裝成PPP項目亂象，此次意見稿首次提出國務(wù)院有關(guān)部門制定可以采用PPP模式的項目指導(dǎo)目錄，即正面清單模式來避免PPP模式泛化。

　　為了封堵地方政府借PPP模式變相舉債，此次PPP條例意見稿提出，PPP合作項目協(xié)議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔(dān)社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔(dān)保。

　　另外，為規(guī)范項目公司活動、股權(quán)轉(zhuǎn)讓及項目資產(chǎn)的用途，PPP條例意見稿擬規(guī)定，項目公司不得從事與合作項目實(shí)施無關(guān)的經(jīng)營活動；合作項目的設(shè)施、設(shè)備以及土地使用權(quán)、項目收益權(quán)和融資款項不得用于實(shí)施合作項目以外的用途，禁止以上述資產(chǎn)為他人提供擔(dān)保。

　　“如果項目公司從事其他投資或擔(dān)保，那么它拿這個項目的錢去做他用，不利于這個項目的穩(wěn)定，潛藏風(fēng)險。”紀(jì)鑫華說。

　　給民營資本吃定心丸

　　此次PPP條例意見稿起草主要思路除了規(guī)范PPP發(fā)展外，另一要點(diǎn)是堅持問題導(dǎo)向，解決PPP發(fā)展中存在的突出問題。

　　民營資本參與率不高一直困擾著官方。這與一些地方官員出于審計、輿論壓力和不信任，通過設(shè)置隱形門檻將民營資本拒之門外有關(guān)，也與民營資本擔(dān)心地方政府無法正常履行合同，缺乏有效渠道維護(hù)自身的合法權(quán)益相關(guān)。

　　龍元明城投資管理有限公司副總經(jīng)理苗紀(jì)江曾告訴第一財經(jīng)記者：“做PPP項目遇到的坎兒不少。比如一些項目投資額不到10億元，地方卻設(shè)置了總資產(chǎn)50億元甚至百億元的高門檻，把民企攔在門外。”

　　為確保民營資本能夠被公平對待，此次PPP條例意見稿規(guī)定，國家保障各種所有制形式的社會資本方依法平等參與PPP項目；任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目。

　　為確保PPP合同能夠正常履約，保障合理回報，條例規(guī)定，PPP合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響。對合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后，及時支付資金。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行合作項目協(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障，并為社會資本方實(shí)施合作項目提供便利。

　　金永祥告訴第一財經(jīng)記者，其實(shí)此前部門規(guī)章也強(qiáng)調(diào)保障民營資本合法權(quán)益，但這次法律層級更高的PPP條例再次強(qiáng)調(diào)這些內(nèi)容，地方不做將違法，這將促進(jìn)民營資本更多地參與到PPP項目。

　　此次條例明確，在項目合作期限內(nèi)，不得隨意變更合作項目協(xié)議內(nèi)容；確需變更的，應(yīng)當(dāng)由協(xié)議雙方協(xié)商一致，并公示變更事由及內(nèi)容，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后簽訂補(bǔ)充協(xié)議；變更內(nèi)容涉及財政支出事項變動、價格調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)相關(guān)部門審核同意并履行規(guī)定程序。

　　苗紀(jì)江表示，這就確保政府在未來合作中履約，避免了“新官不理舊賬”。

　　他發(fā)現(xiàn)，此次條例明確有關(guān)主管部門在擬定合作項目實(shí)施方案時，應(yīng)當(dāng)征求潛在的社會資本方意見，“這一條很有針對性，一些地方政府在設(shè)計項目實(shí)施方案時不征求相關(guān)社會資本意見，閉門造車，項目倉促推出后容易造成流標(biāo)。”

　　金永祥表示，此次PPP條例意見稿明確項目爭議可以提請仲裁，這意味著業(yè)內(nèi)關(guān)于項目協(xié)議是行政合同還是民事合同的爭論有了答案，即民事合同。相比行政合同，民事合同可以通過仲裁解決爭議。

　　監(jiān)管分工待明確

　　一位地方財政人士告訴第一財經(jīng)記者，作為實(shí)操的一線人員更關(guān)注條例對于部委間的職責(zé)分工。目前PPP條例意見稿在PPP工作中的職責(zé)多用“有關(guān)部門”等模糊化表述，若此次頂層設(shè)計不清晰，可能會造成基層工作權(quán)責(zé)不清，希望能進(jìn)一步厘清有關(guān)部門職責(zé)。

　　此前寧夏、浙江等地財政部門的2016年P(guān)PP工作情況報告均顯示，財政、發(fā)改或行業(yè)主管部門工作重復(fù)交叉、信息不對稱，導(dǎo)致地方推進(jìn)工作無所適從，希望進(jìn)一步明確財政、發(fā)改、行業(yè)主管部門在PPP改革和項目管理工作中的職責(zé)，避免部門之間各唱各調(diào)，出現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象。

　　根據(jù)部委文件，財政部統(tǒng)籌負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP改革工作，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP推進(jìn)工作。

　　“實(shí)際上基礎(chǔ)設(shè)施提供公共服務(wù)，公共服務(wù)離不開基礎(chǔ)設(shè)施，兩者沒有清晰界限，此次PPP條例采用模糊表述，可能未來PPP推進(jìn)中部委間職責(zé)還會繼續(xù)出現(xiàn)打架現(xiàn)象。”一位不愿透露姓名的PPP業(yè)內(nèi)資深人士說。

　　轉(zhuǎn)自：第一財經(jīng)日報

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