財(cái)政職權(quán)擴(kuò)張《預(yù)算法實(shí)施條例》提速出臺(tái)

盡管《預(yù)算法》的修訂已經(jīng)大局落定，但這卻只是一個(gè)起點(diǎn)的開(kāi)始。正在征求意見(jiàn)的《預(yù)算法實(shí)施條例》所產(chǎn)生的修改內(nèi)容，已經(jīng)大幅超過(guò)《預(yù)算法》。

在這份總計(jì)八章118條修改內(nèi)容的《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂草案中，財(cái)政部門的職權(quán)有較大擴(kuò)張，多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，本來(lái)年內(nèi)無(wú)望出臺(tái)的預(yù)算法實(shí)施條例，目前從財(cái)政部發(fā)布的修改意見(jiàn)看，似乎在加速條例年內(nèi)出臺(tái)的速度。

種種跡象顯示，此次預(yù)算法實(shí)施條例的大修程度已經(jīng)超過(guò)了當(dāng)初預(yù)算法的修改內(nèi)容，有可能成為年內(nèi)各項(xiàng)法規(guī)大修之最。值得注意的是，作為草案的主要起草方，財(cái)政部將在7月23日國(guó)務(wù)院法制辦征求意見(jiàn)結(jié)束后，匯總各方意見(jiàn)重新提交草案，按照這種進(jìn)度，順利的話，實(shí)施條例有望在年底正式出臺(tái)文件。

配合2015年1月1日預(yù)算法正式實(shí)施的節(jié)點(diǎn)，預(yù)算法實(shí)施條例很有可能在年底出臺(tái)，并在2016年1月1日正式實(shí)施。

呼吁立法

有財(cái)稅專家認(rèn)為，在所有關(guān)系中，財(cái)政只是表象，背后的決策機(jī)制才是關(guān)鍵。預(yù)算法應(yīng)著眼于針對(duì)決策機(jī)制，來(lái)真正約束政府權(quán)力，只有此，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

“從財(cái)政部前期征求意見(jiàn)看，很多焦點(diǎn)問(wèn)題，比如轉(zhuǎn)移支付、央地關(guān)系等都沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)，多數(shù)人認(rèn)為年內(nèi)出臺(tái)的希望不大，不過(guò)從這次財(cái)政部下發(fā)的修訂草案征求稿看，對(duì)難點(diǎn)問(wèn)題的處理有些則采取維持原來(lái)方案的辦法，由此看來(lái)，如果財(cái)政部年內(nèi)想出臺(tái)正式條例，也是有可能的，畢竟在國(guó)務(wù)院層面，財(cái)政部代表國(guó)家意志發(fā)揮財(cái)權(quán)作用?！倍辔粎⒓舆^(guò)預(yù)算法實(shí)施條例討論的專家坦言。

以央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)為例，在預(yù)算法修訂時(shí)，圍繞央行是經(jīng)理還是代理國(guó)庫(kù)，各方展開(kāi)多次討論，也因此成為預(yù)算法修訂的一個(gè)重大分歧點(diǎn)。最終，新預(yù)算法規(guī)定“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”。至此，討論了多年的國(guó)庫(kù)經(jīng)理和代理制告一段落。

不過(guò)在此次草案修訂稿中，財(cái)政部雖然按照預(yù)算法的要求對(duì)國(guó)庫(kù)管理進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明，但在監(jiān)督上卻為財(cái)政部門留了一個(gè)口子。

根據(jù)征求意見(jiàn)稿，財(cái)政部負(fù)責(zé)中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，各省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)組織開(kāi)展本地區(qū)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。在中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)明確由央行經(jīng)理的基礎(chǔ)上，也明確了地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)交由央行分支機(jī)構(gòu)辦理。意見(jiàn)稿同時(shí)強(qiáng)調(diào)，央行的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政部的指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)財(cái)政部負(fù)責(zé)。

對(duì)于央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)需要對(duì)財(cái)政部負(fù)責(zé)的說(shuō)法，央行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)劉貴生曾表示，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)可以拒絕辦理一些違規(guī)的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，與財(cái)政部之間形成分工合作和制約的關(guān)系。

事實(shí)上，央行和財(cái)政部在國(guó)庫(kù)管理問(wèn)題上，形成分工合作和制約的關(guān)系是兩者關(guān)系比較理想的狀態(tài)。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文也認(rèn)為，央行作為國(guó)庫(kù)的出納機(jī)關(guān)，行使對(duì)國(guó)庫(kù)的經(jīng)理權(quán)，跟財(cái)政部應(yīng)當(dāng)是平級(jí)地位，央行應(yīng)主要對(duì)人大負(fù)責(zé)，而不是接受財(cái)政部的監(jiān)督?！斑@種說(shuō)法實(shí)際上是加強(qiáng)了政府部門對(duì)國(guó)庫(kù)管理的權(quán)限，使得財(cái)政部門的職能有所擴(kuò)張?！?

這種擴(kuò)張似乎也在突顯財(cái)政部在此次修改意見(jiàn)中的關(guān)鍵作用。

一位財(cái)稅系統(tǒng)人士坦言，此次預(yù)算法實(shí)施條例的公開(kāi)征求意見(jiàn)主要由財(cái)政部起草，但也是經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，代表國(guó)家意志，大部分內(nèi)容還是遵循預(yù)算法的主體原則，對(duì)于財(cái)政部門職能擴(kuò)大的說(shuō)法，征求意見(jiàn)稿雖有涉及，但部門法規(guī)的局限性也正在此。

種種跡象顯示，財(cái)政部修改的力度之大，從出臺(tái)草案的時(shí)間節(jié)奏看，年底出臺(tái)正式文件的可能性很大。

條例出臺(tái)加速

根據(jù)征求意見(jiàn)稿，財(cái)政部負(fù)責(zé)中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，各省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)組織開(kāi)展本地區(qū)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。

突顯財(cái)政部門的職能是征求意見(jiàn)稿中比較清晰的一個(gè)基調(diào)，也同時(shí)成為各方討論的爭(zhēng)議點(diǎn)，在四中全會(huì)加強(qiáng)法治背景大前提下，各項(xiàng)法規(guī)立法的迫切性再次突顯。

對(duì)此，北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文認(rèn)為，實(shí)施條例是國(guó)務(wù)院制定的，主要用來(lái)規(guī)范政府行為，不能規(guī)定人大怎么做。預(yù)算法明確指出，人大對(duì)預(yù)算有監(jiān)督職責(zé)，實(shí)施條例需要承接相關(guān)規(guī)定，如明確各級(jí)政府應(yīng)接受本級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督，政府怎么配合人大來(lái)做監(jiān)督的工作等。

施正文也認(rèn)為，今年兩會(huì)期間，立法法修訂工作也得到了多方關(guān)注，對(duì)于一些部門起草的法規(guī)或者地方政府文件，未來(lái)都會(huì)以立法形式來(lái)約束，這不僅可以起到互相監(jiān)督作用，也能兼顧其他利益。

這種說(shuō)法也得到了基層財(cái)政部門人士的認(rèn)同。

山東某基層財(cái)稅系統(tǒng)人士就坦言，以央地關(guān)系為例，此次征求意見(jiàn)稿明確表示維持央地之間格局不變的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，但是對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，真正的難題是哪些歸中央，哪些歸地方，這個(gè)沒(méi)有明確界定，工作很難開(kāi)展?！柏?cái)政的作用固然重要，但是在實(shí)際工作中，改革只靠一個(gè)部門是開(kāi)展不下去的，我們希望中央能給予更多具體層面指導(dǎo)，而不是權(quán)力擴(kuò)張?！?

十八屆三中全會(huì)明確了財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

按照中央要求，財(cái)政在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中起到至關(guān)重要的作用，不過(guò)在實(shí)際工作中，財(cái)政部門權(quán)力的擴(kuò)張似乎并不能解決所有難題。

市場(chǎng)普遍預(yù)期，財(cái)政部門職責(zé)提升固然是好事，但要真正發(fā)揮作用，在現(xiàn)實(shí)中仍會(huì)經(jīng)受考驗(yàn)，只有通過(guò)立法形式，以法來(lái)約束，才能最終提高改革成效。

有財(cái)稅專家認(rèn)為，在所有關(guān)系中，財(cái)政只是表象，背后的決策機(jī)制才是關(guān)鍵。預(yù)算法應(yīng)著眼于針對(duì)決策機(jī)制，來(lái)真正約束政府權(quán)力，只有此，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

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