環(huán)保部解讀新《環(huán)境保護(hù)法》4個(gè)配套辦法

　　新《環(huán)境保護(hù)法》已實(shí)施近一個(gè)月的時(shí)間，受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注。自公布前就備受關(guān)注的4個(gè)配套辦法，是執(zhí)行新《環(huán)境保護(hù)法》的有效工具，也是推進(jìn)社會(huì)主義法治國家的重要體現(xiàn)之一。套用文中的一句話，可以很形象地描述新《環(huán)境保護(hù)法》與4個(gè)配套辦法的關(guān)系―――如果把新《環(huán)境保護(hù)法》比作利劍，那么查封扣押、按日計(jì)罰等4大措施就是最鋒利的刃。

　　本期《縱深》將根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》4個(gè)配套辦法新聞發(fā)布會(huì)上了解到的情況，并結(jié)合鋼鐵行業(yè)的環(huán)?，F(xiàn)狀，剖析這4個(gè)配套辦法的提出背景、內(nèi)容、特點(diǎn)，以及相關(guān)政策對鋼鐵行業(yè)的影響，以期為鋼鐵企業(yè)提高自身環(huán)保水平、規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)提供有益的參考。

　　事件

　　2015年1月1日，新《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施。同時(shí)，為了將新法賦予環(huán)保部門的新的監(jiān)管權(quán)力和手段落到實(shí)處，對違法排污“零容忍”，打“組合拳”嚴(yán)懲不法企業(yè)，同步實(shí)施的還有4個(gè)配套辦法―――《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第28號）、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第29號）、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第30號）和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第31號）。

　　深度

　　《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》明確了適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類，規(guī)范了實(shí)施按日連續(xù)處罰的程序，明確了責(zé)令改正的內(nèi)容和形式，確定了拒不改正違法排放污染物行為的評判標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了按日連續(xù)處罰的計(jì)罰方式，明確了按日連續(xù)處罰制度與其他相關(guān)環(huán)保制度的并用關(guān)系。

　　《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》主要解決一線環(huán)境執(zhí)法人員“不會(huì)用、不敢用”查封扣押手段的問題，在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的同時(shí)，也能有效降低亂用、濫用查封、扣押措施帶來的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

　　《環(huán)境保護(hù)主管部門限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》明確了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和報(bào)請政府關(guān)閉的適用情形，細(xì)化了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的實(shí)施程序，加大限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的監(jiān)管力度。

　　《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》堅(jiān)持既要滿足公眾對企業(yè)環(huán)境信息的基本需求，又要兼顧企業(yè)的信息公開能力，堅(jiān)持原則性與可操作性相結(jié)合，重點(diǎn)解決了誰公開、公開什么、如何公開、如何監(jiān)督，即信息公開范圍、內(nèi)容、方式、監(jiān)督等4個(gè)問題。

　　貫徹執(zhí)行新《環(huán)境保護(hù)法》的迫切需要。環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局副局長曹立平表示，新《環(huán)境保護(hù)法》賦予了環(huán)保部門許多新的監(jiān)管權(quán)力和手段，如按日計(jì)罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等，使新《環(huán)境保護(hù)法》成為極具“殺傷力”的一把利劍。但是，由于按日計(jì)罰、查封扣押等都是全新的制度，《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定具有原則性和概括性，地方各級環(huán)保部門普遍缺乏操作經(jīng)驗(yàn)。

　　“目前，迫切需要制定配套的實(shí)施辦法，規(guī)范各項(xiàng)制度的適用范圍、實(shí)施程序和督查方式等，使這些新的監(jiān)管手段真正成為環(huán)保部門打擊環(huán)境違法行為和督促排污者自覺履行環(huán)保主體責(zé)任的強(qiáng)有力武器?！辈芰⑵奖硎?。

　　環(huán)保部門依法行政的迫切需要。十八屆四中全會(huì)提出要依法治國，而全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)是保證法律嚴(yán)格實(shí)施。在新《環(huán)境保護(hù)法》中，按日計(jì)罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等監(jiān)管措施極具“殺傷力”，極易給行政相對人的權(quán)益造成侵害或不必要的損害。

　　“建立健全相關(guān)立法，加強(qiáng)對這些措施實(shí)施過程中具體操作上的規(guī)范、監(jiān)督，對維護(hù)執(zhí)法對象的合法正當(dāng)權(quán)益意義重大，也是推進(jìn)依法治國的必然要求?！辈芰⑵浇忉尩?。

　　重拳打擊環(huán)境違法行為的迫切需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)和公民環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，各級環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)管的壓力也越來越大。對于一些長期惡意偷排、屢查屢犯、超標(biāo)超總量排污等嚴(yán)重環(huán)境違法行為，環(huán)保部門僅靠行政處罰、責(zé)令限期改正等行政執(zhí)法手段，已經(jīng)無法督促其進(jìn)行有效整改，需要采取更強(qiáng)有力的手段。因此，通過加大懲處力度，能實(shí)現(xiàn)對環(huán)境違法行為的有效監(jiān)管。曹立平認(rèn)為，這套“組合拳”能有效打擊環(huán)境違法行為，提高執(zhí)法效能，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管工作。

　　強(qiáng)化排污者環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的迫切需要。新《環(huán)境保護(hù)法》確立了“損害擔(dān)責(zé)”的原則，規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。排污者是環(huán)境保護(hù)的直接責(zé)任主體，有義務(wù)改正違法排放污染物行為，解決存在的環(huán)境問題，也有義務(wù)向社會(huì)公開其治污過程和結(jié)果等環(huán)境信息。然而，據(jù)地方各級環(huán)保部門反映，在執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)一些排污者將污染整治當(dāng)作環(huán)保部門的工作責(zé)任，依賴環(huán)保部門出方案、驗(yàn)收、核查等，自身卻怠于履行義務(wù)，消極等待環(huán)保部門指令，缺乏主體責(zé)任意識(shí)。

　　因此，4個(gè)配套辦法進(jìn)一步強(qiáng)化了排污者的主體責(zé)任，明確了排污者作為直接責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各項(xiàng)義務(wù)，并強(qiáng)調(diào)其改正違法行為的及時(shí)性和整改措施的主動(dòng)性。

　　《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》

　　依據(jù)
　　新《環(huán)境保護(hù)法》第六章第五十九條關(guān)于按日連續(xù)處罰“違法排污”“拒不改正”的規(guī)定。

　　目的
　　按日連續(xù)處罰是一種新的行政處罰手段，可以提高污染企業(yè)的違法成本，改變長久以來企業(yè)因違法成本低而肆意違法的現(xiàn)狀，進(jìn)而督促違法排污者盡快改正違法行為。

　　適用情形
　　超標(biāo)或者超總量排污的，以逃避監(jiān)管的方式排污的，排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物的，違法傾倒危險(xiǎn)廢物的，其他。

　　處罰流程
　　責(zé)令改正：環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)違法排污行為，經(jīng)過調(diào)查取證，認(rèn)定排污者違法排放污染物后，送達(dá)責(zé)令改正違法行為書，責(zé)令立即停止違法排放污染物行為。
　　復(fù)查：在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書之日起30日內(nèi)，環(huán)保部門以暗查方式組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實(shí)施復(fù)查。
　　計(jì)罰：自責(zé)令改正決定書送達(dá)之日的次日起，至復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為之日止，再次復(fù)查仍拒不改正的（包括復(fù)查發(fā)現(xiàn)仍在繼續(xù)排放污染物的，以及拒絕、阻撓環(huán)保部門實(shí)施復(fù)查），計(jì)罰日數(shù)累計(jì)之際執(zhí)行（計(jì)罰次數(shù)不受限制，處罰數(shù)額上不封頂；罰款數(shù)額=原處罰決定書確定的罰款數(shù)額×計(jì)罰日數(shù)）。

　　《環(huán)境保護(hù)主管部門限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》

　　依據(jù)
　　新《環(huán)境保護(hù)法》第六十條關(guān)于“超標(biāo)超總量”的環(huán)境違法行為可以采取“限制生產(chǎn)”“停產(chǎn)整治”“停業(yè)關(guān)閉”的規(guī)定。

　　目的
　　限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治是一種行政行為，是環(huán)保部門對超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)污染物排放指標(biāo)（排放總量）的排污者作出的限制生產(chǎn)規(guī)模和進(jìn)度，以達(dá)到相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)。

　　適用情形
　　限制生產(chǎn)的情形：超標(biāo)排污的，超過日最高允許排放總量指標(biāo)排污的。限制生產(chǎn)的期限一般不超過3個(gè)月，特殊情況可以延長，但延長期限不得超過3個(gè)月。
　　停產(chǎn)整治的情形：以逃避監(jiān)督的方式超標(biāo)排污的，超標(biāo)非法排放含重金屬、持久性有機(jī)污染物等有毒物質(zhì)3倍以上的，超年度總量排污的，限制生產(chǎn)后仍超標(biāo)排污的，因突發(fā)事件導(dǎo)致超標(biāo)總量排污的。停產(chǎn)整治的期限為自決定書送達(dá)排污者之日起，至停產(chǎn)整治決定解除之日止。（例外情形：城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理、危險(xiǎn)廢物處置等公共設(shè)施的運(yùn)營單位，生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及基本民生、公共利益的，實(shí)施停產(chǎn)整治可能影響生產(chǎn)安全的）
　　停業(yè)、關(guān)閉適用情形：兩年內(nèi)超標(biāo)排放含重金屬、持久性有機(jī)污染物等有毒物質(zhì)受過兩次以上行政處罰，又實(shí)施前列行為的；被責(zé)令停產(chǎn)整治后拒不停產(chǎn)或者擅自恢復(fù)生產(chǎn)的；停產(chǎn)整治決定解除后，跟蹤檢查發(fā)現(xiàn)又實(shí)施同一違法行為的；其他。

　　解除
　　自排污者報(bào)環(huán)境保護(hù)主管部門備案之日起解除。

　　注意
　　排污者被責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定對排污者履行限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施的情況實(shí)施后督察，并依法進(jìn)行處理或者處罰。排污者解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在解除之日起30日內(nèi)對排污者進(jìn)行跟蹤檢查。

　　嚴(yán)懲違法排污與保障相對人合法權(quán)利相結(jié)合

　　4個(gè)配套辦法中適用情形的細(xì)化和實(shí)施程序的設(shè)計(jì)都貫徹了加大懲處力度的思路，即讓排污者一天都不能違法排污，一旦違法就讓其承受付不起的代價(jià)。對于一些惡劣的違法排污行為，按日計(jì)罰等經(jīng)濟(jì)處罰與查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等行為罰和行政拘留等人身自由罰可以并用。在按日計(jì)罰的制度設(shè)計(jì)中，責(zé)令排污者立即停止違法排放污染物的行為，而不是“限期改正”，就是不給排污者留有限期內(nèi)“合法的”違法排污的空間。對排污者改正情況的復(fù)查，要求在30日內(nèi)以暗查形式開展，能掌握排污者排污的實(shí)際狀況，要求排污者不能心存僥幸，表面應(yīng)付，而是要真正整改，達(dá)到合法排污的要求。按日計(jì)罰不受次數(shù)限制，只要違法排污不停，那么行政處罰不止。
　　同時(shí)，考慮到按日計(jì)罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等懲處措施關(guān)系到排污者的重大利益，4個(gè)配套辦法在環(huán)保部門實(shí)施的內(nèi)部程序設(shè)計(jì)上也非常謹(jǐn)慎、嚴(yán)密，充分考慮到保障行政相對人的合法權(quán)利。例如，規(guī)定環(huán)保部門作出查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前，應(yīng)當(dāng)書面報(bào)經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；案情重大或者社會(huì)影響較大的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門案件審查委員會(huì)集體審議決定。此外，還應(yīng)當(dāng)告知排污者有關(guān)事實(shí)、依據(jù)及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權(quán)利。

　　嚴(yán)格依法行政與環(huán)境執(zhí)法實(shí)際相結(jié)合，突出可操作性

　　4個(gè)配套辦法的制定，嚴(yán)格遵循《環(huán)境保護(hù)法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等法律規(guī)定，貫徹了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中推進(jìn)依法行政的精神，又充分考慮環(huán)境執(zhí)法的實(shí)際需要，創(chuàng)新了一些有“環(huán)保特色”的規(guī)定。如由于環(huán)境執(zhí)法對象大多為不易移動(dòng)的大型的設(shè)施、設(shè)備，《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》規(guī)定，對不易移動(dòng)的或者有特殊存放要求的設(shè)施、設(shè)備，應(yīng)當(dāng)就地查封?？梢栽谠撛O(shè)施、設(shè)備的控制裝置等關(guān)鍵部件或者造成污染物排放所需供水、供電、供氣等開關(guān)閥門張貼封條。造成污染物排放事實(shí)的設(shè)施、設(shè)備不包括污染治理設(shè)施?？紤]到基層執(zhí)法人員要認(rèn)定“違法排放污染物”“造成或者可能造成嚴(yán)重污染”“重點(diǎn)排污單位”等抽象的行為和概念十分不易，4個(gè)配套辦法對按日計(jì)罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的適用情形進(jìn)行了明確列舉，對重點(diǎn)排污單位作了明確界定，便于基層掌握，具有可操作性。

　　嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法與強(qiáng)化企業(yè)自律相結(jié)合

　　環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，新《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)后，環(huán)保部門尤其是基層執(zhí)法人員普遍反映壓力大、責(zé)任重，新法實(shí)施普遍面臨履職和追責(zé)的雙重壓力。
　　為更好地服務(wù)和指導(dǎo)地方執(zhí)行好新《環(huán)境保護(hù)法》，4個(gè)配套辦法明確了環(huán)保部門的法定職責(zé)和責(zé)任邊界，突出排污者是環(huán)境保護(hù)的直接責(zé)任主體。如《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》和《環(huán)境保護(hù)主管部門限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》最為突出的特點(diǎn)就是根據(jù)新法立法精神，將改正違法排污、實(shí)施整治的主體責(zé)任落實(shí)到排污者，以排污者自律作為責(zé)令改正、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治實(shí)施的基礎(chǔ)，讓排污者對自己的行為負(fù)責(zé)。如排污者被責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，其整治方案要備案，整治過程要自測，整治責(zé)任自己擔(dān)。而解除程序的設(shè)置進(jìn)一步強(qiáng)化排污者的主體責(zé)任，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的解除與否不再依賴于環(huán)保部門的核查、驗(yàn)收等程序，而是取決于排污者自身，可以極大地調(diào)動(dòng)排污者的整改積極性和主動(dòng)性，要求排污者對整改的效果負(fù)全責(zé)，加強(qiáng)了排污者自律。

　　對違法排污“零容忍”與維護(hù)公共利益相結(jié)合

　　環(huán)保部門行政執(zhí)法，在維護(hù)環(huán)境法律權(quán)威的同時(shí)，其根本目的在于對公共利益和社會(huì)秩序的維護(hù)。在《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》和《環(huán)境保護(hù)主管部門限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》中，特別規(guī)定了三類例外情形：城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理、危險(xiǎn)廢物處置等公共設(shè)施的運(yùn)營單位，生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及基本民生、公共利益的，或?qū)嵤┎榉饪垩?、停產(chǎn)整治可能影響生產(chǎn)安全的排污者，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)予以處罰，可以不予實(shí)施查封扣押、停產(chǎn)整治。這一規(guī)定遵循行政比例原則，“兩害相較取其輕”體現(xiàn)了謹(jǐn)慎實(shí)施查封扣押、停產(chǎn)整治的立法思路。

　　加大懲處力度與實(shí)行信息公開相結(jié)合

　　新《環(huán)境保護(hù)法》增設(shè)了《信息公開和公眾參與》專章，4個(gè)配套辦法秉承立法原意，環(huán)境信息公開的通則貫穿始終。按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等3個(gè)辦法均明確要求環(huán)保部門向社會(huì)公開按日計(jì)罰的責(zé)令改正決定和行政處罰決定，查封扣押決定、查封扣押延期情況和解除查封扣押決定等相關(guān)信息，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定，限制生產(chǎn)延期情況和解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的日期等相關(guān)信息。
　　《環(huán)境保護(hù)主管部門限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》還要求排污者將整改方案和整改信息向社會(huì)公開。這些規(guī)定和要求有利于公眾參與并進(jìn)行監(jiān)督，從而形成一套“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、公眾監(jiān)督”的管理模式，放大環(huán)境執(zhí)法的效應(yīng)。而《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》本身就是規(guī)范企業(yè)信息公開的規(guī)章，環(huán)保部門對企業(yè)信息公開進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，充分發(fā)揮公眾對排污行為的監(jiān)督作用。

　　點(diǎn)評

　　如果把新《環(huán)境保護(hù)法》比作利劍，那么查封扣押、按日計(jì)罰等4大措施就是最鋒利的刃。
　　具體表現(xiàn)在：從時(shí)間上來說，對違法的制裁力從處罰之日提前到發(fā)現(xiàn)之日；從處罰種類來看，新增加了人身自由罰；從受罰主體來看，從以企業(yè)法人為主擴(kuò)展到自然人；從力度上來看，不僅因按日連續(xù)計(jì)算而使得受罰數(shù)額倍增，而且因違法行為、法律競合使得多項(xiàng)法律措施可能同時(shí)使用。比如某企業(yè)因嚴(yán)重違法而被查封或扣押，進(jìn)而因拒不改正又被限產(chǎn)或停產(chǎn)整治、老板被行政拘留。
　　“徒善不足行政，徒法不足自行”，法律的價(jià)值因?qū)嵤┒w現(xiàn)。而這把最鋒利的刃的意義遠(yuǎn)不止提高企業(yè)的違法成本，長遠(yuǎn)來看，將督促企業(yè)自覺守法，從而達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。

　　轉(zhuǎn)自：中國冶金報(bào)

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