解讀《關于推進建筑業(yè)發(fā)展與改革的若干意見》

　　日前，住房和城鄉(xiāng)建設部出臺了《關于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》（以下簡稱“《意見》”），將建筑業(yè)全面深化改革又向前推進了重要的一步。上期，本刊邀請兩位業(yè)內專家對《意見》進行了解讀，在業(yè)內引起了廣泛關注。本期，本刊再次組織業(yè)內專家，從各自專業(yè)的角度對《意見》的出臺將給建筑行業(yè)帶來的影響進行更深入的解析，以饗讀者。

　　從方向到落實望個人執(zhí)業(yè)資格管理制度真正實行

　　朱宏亮清華大學土木水利學院教授、博士生導師

　　住房和城鄉(xiāng)建設部日前出臺的《意見》中明確指出，要推進行政審批制度改革，堅持淡化工程建設企業(yè)資質、強化個人執(zhí)業(yè)資格的方向，對現(xiàn)有企業(yè)資質管理制度進行相應的改革。這無疑是一項消除和減少建筑市場亂象，促進建筑企業(yè)健康發(fā)展的重要舉措。

　　工程建設是社會性很強的活動，工程建設過程及建成的工程本身，都與社會公共利益及社會公眾的生命財產安全息息相關。而工程建設又是專業(yè)性很強的活動，只有具備相應專業(yè)知識和能力的人員，才能遵照工程建設客觀規(guī)律，建成安全可靠的工程。因此，世界各國在加強對工程建設活動進行嚴格監(jiān)督管理的同時，也都設立了嚴格的市場準入制度。

　　幾十年來，在市場準入方面，我國一直實行的是企業(yè)資質管理制度，對工程建設執(zhí)業(yè)人員實行間接管理模式，即政府只管企業(yè)，個人的執(zhí)業(yè)活動則由企業(yè)進行監(jiān)管。政府根據企業(yè)擁有的技術人員數量、裝備的水平、財力及以往業(yè)績來認定其業(yè)務能力和水平，核實其資質等級，企業(yè)只能在資質等級許可范圍內進行業(yè)務活動。對于企業(yè)的生產經營活動，政府將嚴格監(jiān)管，對違法違規(guī)的企業(yè)，則依法予以懲處。至于個人的執(zhí)業(yè)能力、水平及執(zhí)業(yè)責任的追究，則全由企業(yè)負責。

　　在計劃經濟體制下，這種管理制度無疑是社會成本很低并行之有效的好制度。雖然具體從事工程建設活動的是每一個具體的人，真正決定工程質量、安全的是從事該工程建設活動的個人業(yè)務能力和職業(yè)道德水平，而此時政府也未對這些個人的執(zhí)業(yè)能力和執(zhí)業(yè)活動進行管理。但在計劃經濟體制下，由于政企不分，企業(yè)對員工的子弟上學、住房分配、職稱評定、結婚申請、工資福利和工作調動等都擁有實際的同意權或決定權，因此，每一個員工的切身利益都依賴于企業(yè)，再加上計劃經濟體制下企業(yè)員工相對固定，人員流動很少，所以企業(yè)對每個員工的管理與責任追究是十分有效、非常到位的。企業(yè)從自身利益出發(fā)，也一定會根據員工的能力分派任務，對其執(zhí)業(yè)活動嚴加管理，而每個員工也會對企業(yè)安排的工作盡職盡責、認真完成，否則一定會受到企業(yè)責罰，損害自身利益。所以說，在這種制度下，每個從事建設工程活動的人都會受到嚴格有效的監(jiān)管。企業(yè)資質管理制度確實是與計劃經濟相適應的好制度。

　　但在市場經濟體制下，企業(yè)員工流動頻繁，企業(yè)要靠福利待遇來吸引員工，其對員工的約束力已微乎其微。企業(yè)資質管理制度與市場經濟體制已完全不適應，此時仍實行單位資質管理制度必然會帶來一系列的問題。

　　一是以企業(yè)資質等級來作為完成工程項目業(yè)務能力水平的標準已不準確。前面已說過，企業(yè)只是一個組織，它不能真正去建造工程，完成工程項目業(yè)務能力、水平是由具體從事該工程項目的個人能力和水平決定的。由于掛靠及人員流動等原因，一個企業(yè)在申報資質時技術人員數量足夠，但實際技術人員欠缺，無能力強、水平高的人員來承擔工程項目；即使一個企業(yè)技術人員充足，但其派往一個具體工程項目上的管理人員、技術人員也可能是能力不強、水平不高的人。企業(yè)資質等級高并不能說明完成某個具體工程項目的業(yè)務能力就強、水平就高。

　　二是具體從事工程建設活動的個人行為將處于失控狀態(tài)。企業(yè)資質管理制度下政府只管企業(yè)，個人執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)管全部交給企業(yè)，在市場經濟體制下，單位與員工之間的關系已變得十分松散，企業(yè)對員工的約束力只能靠經濟利益。所以，對具體從事工程建設活動的個人行為的監(jiān)管將十分無力，責任追究往往也難落實。一些人為了獲取自身的更大利益，很容易有弄虛作假、以次充好、偷工減料等違法行為，使工程質量、安全受到很大威脅。

　　三是引發(fā)建筑市場混亂。企業(yè)資質等級成了業(yè)務能力、水平的代名詞和投標資格認定的唯一評判標準，企業(yè)資質因此很容易成為“商品”。無資質、低資質的就花錢掛靠，有資質的則出借資質牟利，這幾乎已成為行業(yè)普遍現(xiàn)象，雖三令五申加以禁止，但這種現(xiàn)象卻愈演愈烈，不能不說這正是在市場經濟體制下采用單位資質管理制度這種不合理的規(guī)定所決定了的。

　　縱觀世界，凡是實行市場經濟體制的國家，幾乎都不采用單位資質管理制度，而是由政府對執(zhí)業(yè)個人直接進行監(jiān)管，實行與市場經濟相適應的個人執(zhí)業(yè)資格制度。在建筑市場準入管理上，我們也必然要轉到個人執(zhí)業(yè)資格管理制度上來。由于我國長期以來一直實行單位資質管理制度，一下完全放棄，馬上實行個人執(zhí)業(yè)資格管理制度，會引起社會的不適應，必須要有一個過渡期。因此，住房和城鄉(xiāng)建設部提出的堅持淡化工程建設企業(yè)資質、強化個人執(zhí)業(yè)資格方向，并在此基礎上進行市場準入制度的改革的意見是正確的。我們期盼的是，住房和城鄉(xiāng)建設部能盡快出臺更為具體、更具實際操作性的規(guī)定、辦法，加快與市場經濟相適應的市場準入制度的改革，盡量縮短過渡期，真正實行個人執(zhí)業(yè)資格管理制度，給建筑業(yè)健康、有序發(fā)展提供有力的制度保障。

　　放管并重，抓好落實，促進建筑業(yè)可持續(xù)發(fā)展　

　　李里丁中國建筑業(yè)協(xié)會副會長、陜西省人民政府參事、陜西省土木建筑學會理事長

　　日前，住房和城鄉(xiāng)建設部正式出臺了《意見》，這是建筑行業(yè)盼望已久的大事情?！兑庖姟返某雠_，是住房和城鄉(xiāng)建設部在認真分析、研究了我國建筑行業(yè)現(xiàn)狀以及當前建筑市場和工程建設管理中存在的突出問題后，及時開出的一劑“藥方”，對促進全國建筑業(yè)健康、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的意義。

　　一、《意見》突出地體現(xiàn)了從實際出發(fā)、“放管并重”的精神

　　《意見》第三條要求“各地要嚴格執(zhí)行國家相關法律法規(guī)，廢除不利于全國建筑市場統(tǒng)一開放、妨礙企業(yè)公平競爭的各種規(guī)定和做法”；同時要求“各地要加強外地企業(yè)準入后的監(jiān)督管理，建立跨省承攬業(yè)務企業(yè)的違法違規(guī)行為處理督辦”。前者是“放”、后者是“管”。對于跨省、跨地區(qū)承攬工程項目，在前期放寬準入，同時在中后期加強準入后的管理、規(guī)范企業(yè)市場行為，放管并重，既解決了地域壁壘問題，又切中了治理的要害。

　　《意見》第四條要求“堅持淡化工程建設企業(yè)資質、強化個人執(zhí)業(yè)資格的改革方向”。在“簡政放權，推進審批權限下放”的同時，“注重對企業(yè)、人員信用狀況、質量安全等指標的考核，強化資質審批后的動態(tài)監(jiān)管”。在資質標準和資質審批方面進一步“放”，在人員執(zhí)業(yè)資格、資質審批后的動態(tài)監(jiān)管方面加強“管”，放管并重，放開了虛的外表治理，抓住了能解決的實質性問題。

　　《意見》第五條要求“調整非國有資金投資項目發(fā)包方式，試行非國有資金投資項目建設單位自主決定是否進行招標發(fā)包”，同時要求“各地要重點加強國有資金投資項目招標投標監(jiān)管”。前者是“放”，后者是“管”。既能夠明確監(jiān)管重點，解決監(jiān)管機構精力分散問題，又為非國有資金項目的建設方和承包方在時間和資金上有效減負，兼顧了效率與公平。

　　《意見》突出了“放管并重”，較好地體現(xiàn)了市場決定資源配置的改革精神，同時也體現(xiàn)了從實際出發(fā)、逐步推進行業(yè)發(fā)展的務實態(tài)度。

　　二、抓好《意見》落實的具體建議

　　“放管并重”是《意見》的核心理念，而如何結合各地實際情況，出臺具體制度措施，抓好各項制度措施的落實，則是全面貫徹落實《意見》精神、推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的落腳點。

　　1．《意見》第三條要求“全面清理涉及工程建設企業(yè)的各類保證金、押金等，對于沒有法律法規(guī)依據的一律取消。積極推行銀行保函和誠信擔?！?。目前普遍存在的農民工工資支付保證金、安全生產保證金大部分為政府相關部門收取，缺乏法律法規(guī)依據，徒增施工企業(yè)負擔，建議明文予以取消。對于《招標投標法》規(guī)定可以收取的投標保證金、履約保證金，應明確規(guī)定“投標企業(yè)（中標企業(yè)）以銀行保函或商業(yè)擔保形式提交投標保證金、履約保證金的，招標人應予認可”。

　　2．《意見》第三條要求嚴厲查處串標、掛靠、違法分包等行為。實際上這個問題既難界定，更難處理，最好的辦法是逐步規(guī)范。一是強化項目人員執(zhí)業(yè)的動態(tài)管理，嚴格施工現(xiàn)場的實名檢查；二是加強企業(yè)項目成本的規(guī)范管理和嚴格抽查；三是將企業(yè)項目承包行為與誠信經營的記錄結合起來考量。解決問題的重點不在形式上的追究，而在促進項目實際管理控制能力的提高。目前行業(yè)產能過剩是表象，本質是實際能力與外在資質不相符的企業(yè)過多，通過市場的信用評價和政府部門的嚴格監(jiān)管，淘汰部分劣質企業(yè)是必要的。

　　3．《意見》第六條要求“各省級住房城鄉(xiāng)建設主管部門要建立建筑市場和工程質量安全監(jiān)管一體化工作平臺”、“鼓勵有條件的地區(qū)研究、試行開展社會信用評價”。建議建筑市場和工程質量安全監(jiān)管一體化工作平臺應與建筑行業(yè)誠信評價體系和信用信息平臺合并建設，堅持“政府啟動、市場監(jiān)督、權威發(fā)布、信息共享”的原則，充分發(fā)揮政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等各方面的積極作用，建立和完善統(tǒng)一的誠信評價體系、統(tǒng)一的信用信息平臺、統(tǒng)一的信用獎懲機制。通過市場監(jiān)督，將企業(yè)基本信息、工程業(yè)績、各種失信行為和違法違規(guī)行為記錄在案，向社會公開并接受公共查詢。同時利用該平臺對企業(yè)資質實行動態(tài)監(jiān)管，實行年度定期打分，以此來調整企業(yè)的資質升降。信用評價結果應與招投標管理辦法結合，在工程招投標過程中對投標人予以加分獎勵或扣分處罰，促使施工企業(yè)重視信用、信譽，加強行為自律。

　　4．《意見》第八條要求全面落實建設單位項目法人責任制。對建設單位執(zhí)法的確是一個很難的事情。一是建設行政主管部門應對業(yè)主不合法的市場行為給予明確的界定。對“肢解發(fā)包”、“任意壓縮合理工期和工程造價”、“帶資承包”等違法違規(guī)行為明確定義，便于公眾監(jiān)督。二是加強招標投標監(jiān)管部門工作力度，對招標公告、資格預審文件、招標文件、招標最高限價、施工合同的合法合規(guī)性進行嚴格審核，對違規(guī)內容堅決予以糾正。三是要明確如何執(zhí)法、誰來執(zhí)法以及保護舉報人的措施，敢于對違法行為亮出紅牌，真正維護市場主體地位的平等與公正。

　　5．《意見》第十一條提出規(guī)范工程質量保證金管理，積極探索試行工程質量保險制度?，F(xiàn)行的工程質量保證金留置比例為工程總造價的3%～5%，大部分項目按5%執(zhí)行。2013年，全國建筑業(yè)產值利潤率平均僅為3.5%，也就意味著施工企業(yè)的全部利潤甚至一部分成本要在工程竣工驗收合格后的2～5年才能全部拿到，這無疑給施工企業(yè)背上了沉重的包袱。建議大力推行以銀行保函形式實行工程質量保險，盡量避免以現(xiàn)金形式留置質量保證金，以減輕施工企業(yè)資金壓力。

　　6．《意見》提出了推行建筑產業(yè)現(xiàn)代化及工程總承包的要求。建筑產業(yè)現(xiàn)代化的文章各地都在做，但是僅憑政策一時的優(yōu)惠解決不了持續(xù)發(fā)展的問題。建筑生產方式的改革本身是對社會、對人類綠色環(huán)保有長遠意義的事情，是用現(xiàn)期的成本去買未來的效益。因此，建議政府部門建立施工環(huán)境的硬性法規(guī)。推動建筑產業(yè)現(xiàn)代化，必須要有綠色建筑環(huán)境方面的剛性約束，用環(huán)保標準倒逼產業(yè)升級。工程總承包可以節(jié)約投資、提高效率，這是業(yè)界的共識。因此，推行工程總承包的捷徑就是首先在政府投資的大項目上推行這種新的管理方式，并且將EPC的經營比例作為衡量大型企業(yè)資質的必要條件。

　　7．《意見》第二十三條提出要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。建議政府部門在簡政放權、推進審批權限下放的過程中，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，授權行業(yè)協(xié)會負責執(zhí)業(yè)人員資質考核審查、工程造價體系建設和新技術推廣應用等項工作，參與對市場主體行為監(jiān)督、誠信及信用評價等項工作。

　　轉自：中國建設報

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