財稅體制改革再啟 三大任務(wù)待解

　　分稅制改革迎來20周年之際，我國再啟財稅體制改革大幕—今年6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《深化財稅體制改革總體方案》下稱“《方案》”.

　　《方案》披露，改革主要任務(wù)有三：改進預(yù)算管理制度，深化稅收制度改革，調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系。改革時間表亦劃定：到2016年基本完成重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。來自財政部的消息稱，《方案》實施細則已由財政部各司局全部完成，正待部級領(lǐng)導(dǎo)會簽。

　　財政部部長樓繼偉最近接受媒體采訪時表示，新一輪財稅體制改革“是一場關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長遠的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)”，而“今明兩年是關(guān)鍵”。

　　此次改革被評價為“牽一發(fā)而動全身”，內(nèi)容觸及政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明諸領(lǐng)域，涉及政府與市場、政府與社會、中央和地方等多維度關(guān)系，而中央與地方財政關(guān)系的調(diào)整最為棘手。

　　那么，改革背后究竟有著怎樣的政經(jīng)邏輯？將觸動哪些利益，又將如何破阻前行？

　　財稅成全面改革突破口

　　財稅領(lǐng)域成為十八屆三中全會確定的改革事項中首批出臺改革方案者，這種審批規(guī)格和時序安排，在財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚?？磥怼敖^非隨意為之”，意味著財稅體制改革被中央定位為我國全面深化改革的“排頭兵”。

　　事實上，在十八屆三中全會確定的經(jīng)濟體制改革中，財稅體制改革被放在優(yōu)先推動的位置。會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》下稱“《決定》”共有60條，其中32條與財政改革有關(guān)?！稕Q定》還首次將財政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。

　　“這與過去我們常講的‘財稅改革是經(jīng)濟改革的中心環(huán)節(jié)’完全不同，是在新的歷史條件下對財政新的認識?！眲⑸邢Ｗ谋硎?，這個認識突破了傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)思維，把財政放在“治國安邦”的高度。

　　劉尚希認為，目前我國已進入全面深化改革階段，要理順政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、市場與社會的關(guān)系，財政都是其中的關(guān)鍵因素?！罢秦斦倪@種全局性牽引力，其改革才成為全面深化改革的重點之一?！眲⑸邢Ｕf。

　　《方案》設(shè)定的財稅體制改革目標為建立現(xiàn)代財政制度。那么，現(xiàn)代財政制度與現(xiàn)代國家治理之間到底有何內(nèi)在聯(lián)系？

　　中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇向時代周報記者理出了其中的邏輯關(guān)系：我國全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱是堅實而強大的國家財政，而構(gòu)筑堅實而強大的財政基礎(chǔ)和財政支柱，則依托于科學(xué)的財稅體制；科學(xué)的財稅體制又要建立在現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)上。

　　于是，建立現(xiàn)代財政制度—科學(xué)的財稅體制

　　—國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱—國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化“，便成為新一輪財稅體制改革十分明確而清晰的”路線圖。

　　高培勇將這個“路線圖”置于全面深化改革的大局，認為新一輪財稅體制改革已成為全面深化改革的突破口。劉尚希認同高培勇的這一觀點，“財稅體制改革起到了基礎(chǔ)性的作用，既可以為其他改革提供支撐，也可以為其他改革提供牽引，甚至可以倒逼一些方面的改革?！?/p>

　　在高培勇看來，以財稅體制改革作為改革的突破口，并非始于今日，而是一直貫穿于我國改革開放30多年的歷程，包括1978—1993年的“放權(quán)讓利”和1994—2013年的分稅制改革。

　　三步走：預(yù)算、稅收、財政關(guān)系

　　1994年開始的分稅制改革將國家的全部稅種在中央和地方政府之間進行劃分，確定兩者的財政收入范圍，把當時的中央政府從一度財力虛空、控制力薄弱的窘境中解救了出來。

　　但分稅制改革主要體現(xiàn)為中央政府主導(dǎo)的行政性財政分權(quán)，沒有賦予地方政府參與決策、協(xié)調(diào)的主體地位。在內(nèi)容上只考慮了財政收入的層級配置，沒有界定各級政府的財政支出責(zé)任。這些缺失在很大程度上引發(fā)了財權(quán)逐漸向中央傾斜，而事權(quán)則不斷向基層下移，導(dǎo)致中央與地方財政關(guān)系失衡。

　　20年后，分稅制已出現(xiàn)明顯的負面效應(yīng)：地方債上升、出現(xiàn)土地財政依賴、中央與地方財權(quán)事權(quán)劃分不公、轉(zhuǎn)移支付效率低下等問題層出不窮，這些問題將分稅制推上風(fēng)口浪尖。再次啟動財稅改革的呼聲近年來不絕于耳。

　　“新一輪財稅體制改革的意義不亞于1994年的分稅制改革，但改革的重點完全不同?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君認為，分稅制改革的焦點是財政收入的劃分，而新一輪財稅體制改革的目標則是建立現(xiàn)代財政制度，范圍比上次要寬泛得多。

　　《方案》確定了新一輪財稅體制改革的三大任務(wù)：改進預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革以及調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系。在受訪專家看來，這三大任務(wù)有輕重緩急，先后順序。其中，預(yù)算管理制度改革是“排頭兵”，且在“三公”經(jīng)費公開等方面已取得較多進展，甚至《預(yù)算法》也已在修訂之中。

　　財政部財政科學(xué)研究所研究員于長革此前撰文強調(diào)，預(yù)算管理改革明確而具體，并且促進預(yù)算公開、提高財政透明度能較好地配合目前的反腐工作，應(yīng)作為首批改革加快推進。與之相對應(yīng)，稅收制度的改革已在分步驟推進。

　　調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，則被認為是三大改革任務(wù)中最困難的。劉尚希認為，至少有兩個問題需要解決：一是在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，怎樣裁決中央和地方的收入劃分；二是各地區(qū)之間如何保證財政能力的均等化。例如，在基本公共服務(wù)的均等化方面，不同地區(qū)間需要的成本差別很大。

　　財政部部長樓繼偉最近接受媒體采訪時表示，新一輪財稅改革將堅持總體設(shè)計和分步實施相結(jié)合，“從邏輯看，預(yù)算管理制度改革是基礎(chǔ)、要先行；收入劃分改革需在相關(guān)稅種稅制改革基本完成后進行；而建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度需要量化指標并形成有共識的方案?！?/p>

　　據(jù)樓繼偉的表態(tài)，稅制改革延續(xù)十八屆三中全會以來圈定的稅制調(diào)整方向，明確增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅、房地產(chǎn)稅和個人所得稅六大稅種引領(lǐng)改革。其中，“營改增”改革已啟動，即將向最難的金融業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)拓展，按要求將于2015年完成；消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅改革主要著眼于促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化；涉及個人的兩個稅種—房地產(chǎn)稅和個人所得稅，因關(guān)系重大，中央推進極為審慎，“立法先行”。

　　財政部財政科學(xué)研究所所長賈康日前接受時代周報記者采訪時透露，隨著“營改增”的推進，目前百分之百歸中央的消費稅可能將讓出一部分給地方。房地產(chǎn)稅則在2016年前后應(yīng)有眉目，有望首先在地方稅體系里逐漸成為支柱稅收來源，“從全社會來說，這是一種所謂‘抽肥補瘦’—讓有支付能力的社會成員多交一些稅，同時政府手里的錢可以再轉(zhuǎn)回來，用于加快保障房建設(shè)，扶助弱勢群體，推行基本公共服務(wù)均等化?！?/p>

　　“先預(yù)算、再稅改、后財政關(guān)系”，這一改革順序的確立，在中國社科院戰(zhàn)略研究院研究員張德勇看來，正說明改革具有全面性、系統(tǒng)性的特點，“不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統(tǒng)性重構(gòu)。”

　　央地關(guān)系調(diào)整最棘手

　　毫不諱言，在整個財稅體制改革中，中央與地方財政關(guān)系的調(diào)整，最受各方關(guān)注，亦是目前看來最棘手的問題。

　　在這一關(guān)系上，我國先后經(jīng)歷統(tǒng)收統(tǒng)支、分灶吃飯，最后到1994年實行分稅制才穩(wěn)定下來。

　　然而，分稅制實施后，主要的、收入來源穩(wěn)定且增收潛力較大的稅種，都列入了中央固定收入或中央與地方共享收入，而留給地方政府的大多是次要的、收入不穩(wěn)、征管難度大、征收成本高的中小稅種。

　　復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長韋森此前接受媒體采訪時說，分稅制改革的弊端是導(dǎo)致大部分錢被中央拿走了，地方政府收入相對較少，但事權(quán)又落在了地方政府。沒有錢就逼著地方政府采取其他辦法：一是賣地，二是向銀行貸款，導(dǎo)致地方政府負債很高。

　　事權(quán)與財政收入的不匹配，成為央地財政關(guān)系的主要矛盾。目前，中央和地方政府財政收入各占一半，但地方財政支出占了85%左右，差額部分通過中央轉(zhuǎn)移支付來彌補，這客觀上會不同程度地干預(yù)地方的事權(quán)。

　　中央黨校博導(dǎo)王長江指出，央地財權(quán)、事權(quán)分配不均還導(dǎo)致地方政府形象下降，“地方政府為了完成需要承擔(dān)的事權(quán)，不得不增加財政外收支，加重企業(yè)、社會負擔(dān)，還可能導(dǎo)致腐敗滋生”。

　　事權(quán)劃分被專家們稱之為深化分稅制改革的始發(fā)環(huán)節(jié)，是財稅改革破題的關(guān)鍵。但這并非易事。劉尚希坦言，央地事權(quán)調(diào)整很復(fù)雜，不僅僅涉及到政府行政機關(guān)事權(quán)調(diào)整，還涉及到一些國家職能的調(diào)整；不僅僅是中央和地方的關(guān)系要調(diào)整，省以下各級政府的關(guān)系也可能需要調(diào)整?！耙獜膰抑卫淼挠行猿霭l(fā)，在事權(quán)劃分依據(jù)和標準上達成共識；沒有共識，就事論事去劃分，會陷入‘討價還價’的紛爭?！?/p>

　　《方案》透露，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項將集中到中央，減少委托事務(wù)；區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán)；明確中央與地方共同事權(quán)。

　　多位地方財政系統(tǒng)人士接受時代周報記者采訪時表示，目前只是明確了司法方面的事權(quán)將上收，其他基層政府承擔(dān)較多的共享事權(quán)，如教育、社保等，未來如何改尚不清楚。

　　而致命的是，當“營改增”最終完成時，地方政府所依賴的第一大稅種—營業(yè)稅將不復(fù)存在，再加上地方稅體系建設(shè)勉為其難，怎樣才能確保地方政府的可支配財力與其承擔(dān)的事權(quán)相適應(yīng)，這個問題更值得關(guān)注。

　　目前稅制改革還在進行中，“營改增”有待擴圍，資源稅僅在部分省市試點，消費稅尚未開啟，房地產(chǎn)稅有待人大立法。這些重點稅種改革后，政府財力會有何種變化，尚未可知。

　　樓繼偉在解讀《方案》時稱，《方案》提出“在保持中央與地方收入格局大體不變的前提下”，對中央和地方收入進行合理劃分，然后地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還方式來解決。

　　問題在于，這種稅收返還，是采取與當年分稅制類似的“動增量”改革，還是進行系統(tǒng)性調(diào)整？官方至今尚未披露明確方案。

　　多名專家指出，明確中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任，涉及中央和地方、政府和企業(yè)以及部門間權(quán)力調(diào)整，是整個財稅體制改革中最難啃的“硬骨頭”。這一屬于國家治理層面的改革，既要其他財稅改革作為基礎(chǔ)，又需全國上下協(xié)同推進。

來源：時代周報

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