城市更新：以人為本打造活力空間

　　上生新所，近百年前是高雅寧靜的“哥倫比亞生活圈”，新中國成立后變身上海生物制品研究所，如今新晉為上海網(wǎng)紅打卡地之一；南外灘老碼頭，過去是上海油脂廠等聚集地，如今轉(zhuǎn)身為時(shí)尚文化園區(qū)，為十六鋪老碼頭塑造了一個(gè)鮮活的當(dāng)代藝術(shù)映射；愚園路上，每一幢老建筑里都有過不為人知的傳奇，改造后，這里將菜場和美術(shù)館“混搭”，摩登又親民，咖啡香中融合著市井煙火氣。

　　目前，上海的城市建設(shè)發(fā)展模式已進(jìn)入從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升、從大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新為主的新階段。這些年來，上海積累了一批富有特色的城市更新案例，這些有益經(jīng)驗(yàn)正從實(shí)踐上升為地方性法規(guī)。昨天，上海市十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過了《上海市城市更新條例》，條例自9月1日起正式施行。市人大城建環(huán)保委主任委員崔明華說，法規(guī)出臺，意味著上海從地方性法規(guī)層面為有效推進(jìn)城市更新工作提供了有力法治保障，這對于踐行“人民城市”重要理念、提升城市軟實(shí)力具有重要意義。

　　在城市更新過程中，歷史風(fēng)貌保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益、民生改善如何平衡？煙火氣和人情味如何保留？這些問題都可以在這部法規(guī)中找到答案。

　　建立區(qū)域更新統(tǒng)籌機(jī)制

　　“從國際上看，城市更新的發(fā)展趨勢、更新的目的正從比較單一的物質(zhì)環(huán)境改善，發(fā)展到空間、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境的全面提升；更新方式從大規(guī)模整體性的推倒重建，發(fā)展到分階段適時(shí)的漸進(jìn)式更新；更新主體從單一主體，發(fā)展到政府、市場、社區(qū)多維度合作。”市規(guī)劃和自然資源局局長徐毅松說。

　　此前審議中，不少委員提及城市更新中的單體化、碎片化問題。比如一些較為成功的工業(yè)遺存改造更新案例，僅僅是建筑單體或者居住街坊改造更新，還沒有考慮到通過區(qū)域規(guī)?；?，將綜合管廊、公共充電樁等新型集約化基礎(chǔ)設(shè)施嵌入其中。有學(xué)者認(rèn)為，城市更新的內(nèi)涵要從單純的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)更新，向經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、社會和環(huán)境的綜合更新轉(zhuǎn)變。市人大常委會法工委主任丁偉說，此次立法遵循的基本思路就是堅(jiān)持“區(qū)域更新、整體推進(jìn)”，通過一系列制度措施設(shè)計(jì)，更有效地整體激活城市空間、功能、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施等發(fā)展全要素的活力。

　　為更好地統(tǒng)籌安排，克服以往在改善城市空間形態(tài)和功能有關(guān)活動中側(cè)重于解決單一問題的局限性，《條例》作了具體制度設(shè)計(jì)。比如建立區(qū)域更新統(tǒng)籌機(jī)制，由更新統(tǒng)籌主體負(fù)責(zé)推動達(dá)成區(qū)域更新意愿、整合市場資源、編制區(qū)域更新方案，統(tǒng)籌、推進(jìn)更新項(xiàng)目實(shí)施。同時(shí)，還規(guī)定根據(jù)區(qū)域情況和更新需求，政府可以賦予更新統(tǒng)籌主體參與規(guī)劃編制、實(shí)施土地前期準(zhǔn)備、統(tǒng)籌整體利益等職能。條例還規(guī)定，本市建立更新統(tǒng)籌主體遴選機(jī)制。市、區(qū)政府通過遴選，確定與城市更新活動相適應(yīng)的市場主體作為更新統(tǒng)籌主體。

　　活力空間保留“煙火氣”

　　城市更新的空間形態(tài)和社會形態(tài)是相互關(guān)聯(lián)的，如果一味追求“高大上”，可能造成“煙火氣”不足。在市人大城建環(huán)保委副主任委員馮經(jīng)明看來，城市更新要打造活力空間，就是要以人為本，增加“煙火氣”。

　　上生新所就是一個(gè)好的案例。這個(gè)項(xiàng)目在改造中基本沒有拆房子，以改建或加建為主，保留了眾多歷史建筑和綠地。為了增加“煙火氣”，上生新所將兩邊的通道打開，把空間開放給周邊居民，與他們的生活空間連通，居民經(jīng)常到這里散步、購物、遛狗，喝咖啡、逛書店，詩意城市在“煙火氣”構(gòu)筑的日常中釋放魅力。

　　“煙火氣”背后正是“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念的折射。丁偉說，立法將其貫徹落實(shí)到城市更新工作的全過程，最大程度體現(xiàn)人民群眾意愿、最大限度激發(fā)市場活力。

　　以人為本，也體現(xiàn)在具體條款中。比如城市更新的基本原則強(qiáng)調(diào)“民生優(yōu)先、共建共享”，在更新指引的編制原則中，其中一條是持續(xù)改善城市人居環(huán)境，構(gòu)建多元融合的“十五分鐘社區(qū)生活圈”，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。在開展城市更新活動中，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先對市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等進(jìn)行提升和改造，推進(jìn)綜合管廊、綜合桿箱、公共充電樁、物流快遞設(shè)施等新型集約化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　街區(qū)更新要“一街一議”

　　“有些區(qū)域做了更新，但似乎沒有什么個(gè)性，甚至一些區(qū)域特色在更新過程中被剔除了?！贝饲皩徸h時(shí)，有委員認(rèn)為，一些街區(qū)的更新項(xiàng)目“千篇一律”，原因之一就是社區(qū)參與度不夠。如果在更新中做不到一街一議、一幢樓一幢樓討論，就可能損害一個(gè)城市的多樣性，建議多聽聽市民群眾的建議。

　　市人大代表高路曾分享過一個(gè)案例。她所在的天平街道有家包子鋪開了17年，店面老舊，還涉及跨門營業(yè)。這樣的小店原本應(yīng)該納入整治對象，但周邊居民都說這家店包子味道好，能解決早餐剛需，希望保留下來。街道傾聽居民意見后，就動腦筋對其進(jìn)行改造，由社區(qū)規(guī)劃師做整體要素把關(guān)，包子鋪老板、社區(qū)居民、沿路單位，包括一些游客都對這個(gè)包子鋪改造提了很多想法。最后，經(jīng)改造更新，包子鋪被保留了下來。

　　在城市更新過程中，市民有權(quán)對自己居住的大樓和所在的區(qū)域提出更新建議。這一點(diǎn)，立法做了明確規(guī)定，即建立健全城市更新公眾參與機(jī)制，依法保障公眾在城市更新活動中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為充分尊重民意，《條例》規(guī)定，物業(yè)權(quán)利人以及其他單位、個(gè)人都可以向區(qū)政府提出更新建議，作為確定更新區(qū)域的重要參考。同時(shí)規(guī)定，政府部門在編制更新行動計(jì)劃的過程中，應(yīng)當(dāng)通過座談會、論證會或者其他方式，廣泛聽取相關(guān)單位和個(gè)人的意見。

　　兼顧歷史文化風(fēng)貌保護(hù)

　　城市更新很重要的一條就是對歷史建筑保護(hù)要花大力氣。市人大代表徐廉芳曾介紹過“山壽里”的更新案例。浦江飯店、上海大廈旁邊新建了“世界會客廳”，這一塊方圓一公里左右的地域保留了原來兩三層的建筑，這些上世紀(jì)30年代的老建筑保留著窄馬路、小街坊的舊式上海商業(yè)形態(tài)。居民動遷后，這里沒有新建其他建筑，完全保留了原來的生活形態(tài)、商業(yè)形態(tài)，還增加了高端休閑娛樂、酒店和文化功能，如今這里既懷舊又摩登。

　　在城市更新中，如何兼顧好歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)？在崔明華看來，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要有關(guān)部門統(tǒng)籌好風(fēng)貌保護(hù)與民生改善、區(qū)域轉(zhuǎn)型升級、建筑活化利用的關(guān)系，既保留有必要保護(hù)的歷史風(fēng)貌，又最大程度地促進(jìn)民生改善、地區(qū)發(fā)展。

　　此次立法中，加強(qiáng)城市更新中的風(fēng)貌保護(hù)所占的分量很重?！稐l例》共有5章10個(gè)條文涉及風(fēng)貌保護(hù)，其中有2個(gè)條文是專門對“風(fēng)貌協(xié)調(diào)要求”和“風(fēng)貌保障”作出規(guī)定。比如第三十四條規(guī)定，在優(yōu)秀歷史建筑的周邊建設(shè)控制范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建、改建以及修繕建筑的，應(yīng)當(dāng)在使用性質(zhì)、高度、體量、立面、材料、色彩等方面與優(yōu)秀歷史建筑相協(xié)調(diào)，不得改變建筑周圍原有的空間景觀特征，不得影響優(yōu)秀歷史建筑的正常使用。再比如第四十三條規(guī)定，在歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域開展風(fēng)貌保護(hù)，以及對優(yōu)秀歷史建筑進(jìn)行保護(hù)的過程中，符合公共利益確需征收房屋的，按照國家和本市有關(guān)規(guī)定開展征收和補(bǔ)償。

　　“城市更新保障”是亮點(diǎn)

　　愚園路公共集市是屢屢被提及的一個(gè)城市更新樣本?！案脑爝^程中也是好事多磨，小小一條馬路牽涉到的主體十分復(fù)雜，既有央企、國企，也有區(qū)屬企業(yè)?！笔腥舜蟠怼⑸虾：牖髽I(yè)（集團(tuán)）股份有限公司董事長李永杰曾參與愚園路改造長達(dá)7年?！霸诶戏扛脑熘?，前期投入往往耗費(fèi)很大精力，常常是還沒回本就臨近租賃期限?！崩钣澜苷J(rèn)為，現(xiàn)行規(guī)定容易導(dǎo)致市場主體短期逐利現(xiàn)象，不利于城市更新。

　　充分的政策供給是激發(fā)市場主體參與積極性的有力保障。李永杰希望出臺支持政策，鼓勵(lì)國企、民企探索混合制運(yùn)營，讓雙方共享租金收益，從而有利于引導(dǎo)長期投資行為。李永杰的期待，在這次立法中有了回應(yīng)，“城市更新保障”成為此次立法條款中的一大亮點(diǎn)。市規(guī)劃資源局副局長白雪茹說，此次立法堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，落實(shí)更新對象全覆蓋、更新重點(diǎn)有保障、綜合目標(biāo)可實(shí)現(xiàn)的總體要求，更新對象涵蓋各類存量用地，做到優(yōu)先關(guān)注民生、堅(jiān)持保障發(fā)展、注重提升品質(zhì)。

　　為此，條例從標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、用地以及財(cái)政、金融、稅收等方面提出了具體支持措施。比如，在標(biāo)準(zhǔn)保障上，歷史建筑保護(hù)、舊住房更新項(xiàng)目中現(xiàn)行建筑間距、綠化、市政配套等標(biāo)準(zhǔn)難以適用的，要求有關(guān)部門按照環(huán)境改善和整體功能提升的原則優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；在規(guī)劃保障上，明確更新區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目用地性質(zhì)、容積率等規(guī)劃指標(biāo)可以優(yōu)化確定，零星更新項(xiàng)目可以采取相應(yīng)鼓勵(lì)措施，舊住房更新項(xiàng)目可以按規(guī)劃增加建筑量；在用地保障上，規(guī)定了土地組合供應(yīng)、重新設(shè)定土地使用年限等措施。

　　浦東城市更新有特別規(guī)定

　　現(xiàn)代城市正在不斷向立體化方向發(fā)展，這既體現(xiàn)為建筑的高度在不斷提升，也反映在地下空間的開發(fā)利用上。此次立法發(fā)揮浦東引領(lǐng)作用，以專章形式對浦東城市更新作了特別規(guī)定。條例特別談及“垂直空間分層設(shè)立使用權(quán)”，這將為城市空間格局帶來怎樣的變化？

　　根據(jù)《民法典》第三百四十五條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》明確規(guī)定，支持推動在建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)。為貫徹落實(shí)《民法典》和《意見》精神，《條例》對更新空間垂直利用作出專門規(guī)定，明確浦東新區(qū)人民政府在編制更新行動計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化地上、地表和地下分層空間設(shè)計(jì)，明確強(qiáng)制性和引導(dǎo)性規(guī)劃管控要求，探索建設(shè)用地垂直空間分層設(shè)立使用權(quán)。

　　“這將為浦東在城市更新行動中就同一塊建設(shè)用地，區(qū)分地上、地表、地下分別設(shè)立使用權(quán)提供地方性法規(guī)依據(jù)。”崔明華說，垂直空間分層設(shè)立使用權(quán)將有利于吸引和調(diào)動更多市場主體參與城市更新。此外，條例還明確，可由浦東新區(qū)政府直接指定更新統(tǒng)籌主體對原成片出讓區(qū)域等建成區(qū)進(jìn)行更新，同時(shí)支持浦東探索不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換。

　　轉(zhuǎn)自：解放日報(bào)

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