中國(guó)跨境資本流動(dòng)經(jīng)過(guò)2010年以來(lái)的多輪起伏測(cè)試，中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資監(jiān)管即將全面轉(zhuǎn)型升級(jí)。
資料圖：對(duì)外投資（圖片來(lái)源：互聯(lián)網(wǎng)） 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(下稱“國(guó)家發(fā)改委”)外資司日前在國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站上公布《企業(yè)境外投資管理辦法》(征求意見稿)(下稱“新辦法”)和起草說(shuō)明，正式公開征求公眾意見。征詢意見的截止日期為2017年12月3日。
多位常年深入?yún)⑴c中國(guó)企業(yè)走出去業(yè)務(wù)、有著一線經(jīng)驗(yàn)的業(yè)內(nèi)人士對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，他們此次最為關(guān)注的部分是國(guó)家發(fā)改委“小路條”的取消，以及“內(nèi)保外貸”模式的終結(jié)。
而聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)組織投資司官員梁國(guó)勇則從宏觀角度對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者分析稱，中國(guó)境外投資方面的法律法規(guī)建設(shè)已經(jīng)滯后于對(duì)外國(guó)際投資高速增長(zhǎng)、企業(yè)國(guó)際化加速推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)情況。
新辦法的推出是中國(guó)境外投資管理法制化的一個(gè)重要步驟。“在對(duì)外投資規(guī)模擴(kuò)大、‘一帶一路’倡議迅速推進(jìn)的背景下，也應(yīng)將境外投資法的制定提上議事日程。相關(guān)立法工作的一個(gè)重要內(nèi)容是海外投資和商業(yè)利益的保障機(jī)制，這方面國(guó)際投資協(xié)定和國(guó)內(nèi)投資法規(guī)的銜接非常重要。”梁國(guó)勇說(shuō)。
對(duì)外投資監(jiān)管轉(zhuǎn)型升級(jí)
2014年開始，中國(guó)從原來(lái)以資金輸入為主的國(guó)家，成為資本凈輸出國(guó)家。
過(guò)去十多年，國(guó)家宏觀層面持續(xù)鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”，以便更好地運(yùn)用不斷創(chuàng)出新高的外匯儲(chǔ)備，而部分中國(guó)企業(yè)也根據(jù)匯率和利率的走勢(shì)，將海外運(yùn)營(yíng)投資列為經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略的重要組成部分。
影響資產(chǎn)價(jià)格和投資收益率的因素很多，而起著決定性的作用的兩個(gè)重要宏觀變量是：匯率和利率。
2008年金融危機(jī)與2010年歐債危機(jī)之后，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)資產(chǎn)價(jià)格起了很大的壓制作用，而中國(guó)正好相反。近幾年，面對(duì)國(guó)內(nèi)不斷上升的資產(chǎn)價(jià)格，以及趨于下降的收益水平，海外市場(chǎng)的吸引力提高了。除制造業(yè)外，類似的轉(zhuǎn)變更明顯地發(fā)生在金融、房地產(chǎn)等服務(wù)性行業(yè)，以及多元化企業(yè)或投資集團(tuán)。金融領(lǐng)域?qū)R率、利率的短期變動(dòng)更加敏感，實(shí)體經(jīng)濟(jì)則更關(guān)注長(zhǎng)期趨勢(shì)。
政策也隨著宏觀局勢(shì)出現(xiàn)調(diào)整。2016年末，國(guó)家相關(guān)監(jiān)管部門加強(qiáng)對(duì)企業(yè)境外投資真實(shí)性和合規(guī)性的審查，著力防范境外投資風(fēng)險(xiǎn)，過(guò)去兩年中企赴歐美“買買買”的熱潮終于降溫。
彼時(shí)，商務(wù)部對(duì)外投資和經(jīng)濟(jì)合作司司長(zhǎng)周柳軍對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者稱，在真實(shí)性審核中，他們發(fā)現(xiàn)，存在一些企業(yè)在非主業(yè)領(lǐng)域的大額投資、非理性投資。在他看來(lái)，推進(jìn)立法，從國(guó)家層面推進(jìn)制度設(shè)計(jì)則是下一步的計(jì)劃。
“我們會(huì)重點(diǎn)關(guān)注負(fù)債率，不能在國(guó)內(nèi)欠一屁股債，還去國(guó)外投資。”周柳軍說(shuō)，“我們會(huì)看資金來(lái)源、財(cái)務(wù)狀況，提醒企業(yè)審慎決策。”
之后，在今年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、人民銀行、外交部《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向指導(dǎo)意見的通知》(下稱《指導(dǎo)意見》)，通過(guò)鼓勵(lì)、限制、禁止三類境外投資活動(dòng)，較為詳細(xì)地給出了下一步企業(yè)對(duì)外投資的方向。
而從此次新辦法的內(nèi)容可以看出，這些最新的改革動(dòng)向，已經(jīng)結(jié)合了去年至今的各類監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。
“其實(shí)本質(zhì)還是為了擴(kuò)大監(jiān)管范圍，把之前那些想規(guī)避(直接出海)的路盡量堵死了。”一位在對(duì)外投資領(lǐng)域的資深律師對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者稱。
國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人在新辦法的說(shuō)明中稱，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》等法律法規(guī)，國(guó)家發(fā)改委在9號(hào)令(2014年5月起施行的《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第9號(hào)，又稱“9號(hào)令”)基礎(chǔ)上，順應(yīng)境外投資發(fā)展需要，總結(jié)境外投資管理實(shí)踐，形成了新辦法。
“小路條”正式終結(jié)
與9號(hào)令相比，新辦法擬在簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)方面共推出八項(xiàng)改革，進(jìn)一步便利企業(yè)境外投資。在境外投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)和備案方面，取消了項(xiàng)目信息報(bào)告制度，簡(jiǎn)化了核準(zhǔn)、備案的申請(qǐng)手續(xù)，也放寬了核準(zhǔn)、備案的時(shí)間底線。
梁國(guó)勇稱，從新辦法的情況看，該項(xiàng)行政法規(guī)包含對(duì)境外投資、投資主體、投資主體權(quán)利和義務(wù)、相關(guān)法律責(zé)任的明確界定，涉及境外投資宏觀指導(dǎo)、綜合服務(wù)、全程監(jiān)管等各方面內(nèi)容，具備了對(duì)外投資立法的雛形。
最受關(guān)注的莫過(guò)于取消了實(shí)際執(zhí)行多年的“項(xiàng)目信息報(bào)告”制度，新辦法擬進(jìn)一步簡(jiǎn)化事前管理環(huán)節(jié)，降低企業(yè)制度性交易成本。
“項(xiàng)目信息報(bào)告”制度可謂現(xiàn)行海外投資審批體制中最具中國(guó)特色的一個(gè)步驟。按9號(hào)令規(guī)定，中方投資額3億美元及以上的境外收購(gòu)或競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目，投資主體在對(duì)外開展實(shí)質(zhì)性工作之前，應(yīng)向國(guó)家發(fā)改委報(bào)送項(xiàng)目信息報(bào)告；國(guó)家發(fā)改委收到項(xiàng)目信息報(bào)告后，對(duì)符合國(guó)家境外投資政策的項(xiàng)目，在7個(gè)工作日內(nèi)出具確認(rèn)函。此處的確認(rèn)函就是國(guó)內(nèi)企業(yè)在進(jìn)行特定境外并購(gòu)項(xiàng)目前需要取得的，俗稱“小路條”。
“小路條”，最初出現(xiàn)在國(guó)家發(fā)改委于2009年依據(jù)《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》制定的《關(guān)于完善境外投資項(xiàng)目管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中。
彼時(shí)，“小路條”存在的目的更多是為了防止針對(duì)境外同一個(gè)收購(gòu)或競(jìng)購(gòu)項(xiàng)目，多個(gè)中國(guó)企業(yè)之間在非市場(chǎng)環(huán)境下非理性“自相殘殺”的情形出現(xiàn)。因此，如果有多家中國(guó)企業(yè)向國(guó)家發(fā)改委就同一境外投資項(xiàng)目申請(qǐng)“小路條”，最終也只有一家企業(yè)能夠獲得確認(rèn)函?，F(xiàn)在，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度改革的不斷深化、中國(guó)企業(yè)海外并購(gòu)決策的不斷成熟與理性，這項(xiàng)制度也正式走向終結(jié)。
卓緯律師事務(wù)所秦雯莉稱，事實(shí)上，2014年的9號(hào)令已經(jīng)讓前述“小路條”的法律依據(jù)(上述2009年的《通知》)失效。但“小路條”制度卻并沒有因?yàn)樯鲜鐾ㄖ氖Ф?。根?jù)9號(hào)令第十條的規(guī)定，對(duì)于中方投資額3億美元及以上的境外收購(gòu)或競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目，仍舊需要取得“小路條”。
“內(nèi)保外貸”將成歷史
另一項(xiàng)通過(guò)“創(chuàng)新”繞過(guò)海外投資監(jiān)管的模式也將走向終結(jié)，那便是“內(nèi)保外貸”，也是此前個(gè)別企業(yè)大手筆在海外投資文化娛樂產(chǎn)業(yè)的重要方式。
具體來(lái)看，包括金杜律師事務(wù)所公司證券部合伙人王開定在內(nèi)的多位業(yè)內(nèi)資深律師都表示，新辦法將境內(nèi)企業(yè)通過(guò)其控制的境外企業(yè)開展的境外投資納入了監(jiān)管范圍。
具體來(lái)說(shuō)，根據(jù)9號(hào)令第二條，其適用范圍為：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)各類法人(下稱‘投資主體’)以新建、并購(gòu)、參股、增資和注資等方式進(jìn)行的境外投資項(xiàng)目，以及投資主體以提供融資或擔(dān)保等方式通過(guò)其境外企業(yè)或機(jī)構(gòu)實(shí)施的境外投資項(xiàng)目。”在現(xiàn)行制度框架下，投資主體以其境外企業(yè)實(shí)施境外投資項(xiàng)目的，除非投資主體提供融資或擔(dān)保，否則9號(hào)令不適用。實(shí)操中，一些項(xiàng)目通過(guò)境外融資且不通過(guò)境內(nèi)提供融資或擔(dān)保的方式來(lái)規(guī)避9號(hào)令下的核準(zhǔn)和備案程序。
而新辦法第二條規(guī)定，境內(nèi)企業(yè)通過(guò)其控制的境外企業(yè)開展的境外投資，無(wú)論境內(nèi)企業(yè)是否提供融資或擔(dān)保，均適用新辦法。但同時(shí)，新辦法明確，適用新辦法的境外企業(yè)僅限于境內(nèi)企業(yè)控制的境外企業(yè)；如果開展境外投資的境外企業(yè)不受境內(nèi)企業(yè)控制，則不適用新辦法。
新辦法所稱控制，是指直接或間接擁有企業(yè)半數(shù)以上表決權(quán)，或雖不擁有半數(shù)以上表決權(quán)，但能夠支配企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)、人事、技術(shù)等重要事項(xiàng)。
事實(shí)上，“內(nèi)保外貸”模式早已受到監(jiān)管。今年8月出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》中，在限制類項(xiàng)下，多位業(yè)內(nèi)人士注意到，除了房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂業(yè)、體育俱樂部，還新增加了“在境外設(shè)立無(wú)具體實(shí)業(yè)項(xiàng)目的股權(quán)投資基金或者投資平臺(tái)”這一項(xiàng)。實(shí)踐中，很多時(shí)候做具體項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行海外并購(gòu)，是設(shè)立SPV(特殊目的實(shí)體)，通常指僅為特定、專向目的而設(shè)立的法律實(shí)體(常見的是公司，有時(shí)也有合伙等)。這意味著空殼的SPV(新設(shè)的海外平臺(tái)公司如果不直接做實(shí)業(yè)項(xiàng)目)需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審批。
彼時(shí)，幾位協(xié)助企業(yè)對(duì)外投資的人士還對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，“內(nèi)保外貸”等方式依然能做，與企業(yè)性質(zhì)并無(wú)關(guān)系，只是成本提高了很多。
梁國(guó)勇說(shuō)：“新辦法第二條的定義完善、清晰，比9號(hào)令涵蓋廣泛，關(guān)鍵是將境內(nèi)企業(yè)通過(guò)其控制的境外企業(yè)開展的境外投資(不論母公司是否提供融資或擔(dān)保)納入管理框架，對(duì)其中的敏感類項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)管理。”
不過(guò)，在上述一位資深業(yè)內(nèi)律師看來(lái)，一個(gè)全球普遍的狀況是，監(jiān)管永遠(yuǎn)落后于實(shí)務(wù)操作，好在征求意見仍在持續(xù)，在12月3日之前，這些意見必然通過(guò)各類渠道，反映到監(jiān)管者那里，以便更好地完善“新辦法”。
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