[截至今年6月底,我國(guó)農(nóng)村土地制度改革33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)已按新辦法實(shí)施征地共1101宗、16.6萬畝;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊970宗、2萬余畝,總價(jià)款約193億元,收取土地增值收益調(diào)節(jié)金15億元。]
聚焦征地制度改革在內(nèi)的土地管理法修改有了新進(jìn)展:全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)成立了修法審議領(lǐng)導(dǎo)小組,修正草案有望近期提請(qǐng)審議。
10月22日至26日,十三屆全國(guó)人大常委會(huì)六次會(huì)議在京舉行,土地管理法修正案并未如外界預(yù)料提請(qǐng)審議。
一位立法部門知情人士對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示,一般情況下,今年12月份還將有一次全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議,土地管理法修正草案如計(jì)劃今年上會(huì)審議,12月份是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。
今年4月份發(fā)布的《全國(guó)人大常委會(huì)2018年立法工作計(jì)劃》顯示,土地管理法修改被列入其中。
全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀8月份曾透露,土地管理法的修改,按照今年全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃,將于下半年由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議。目前國(guó)務(wù)院有關(guān)部門正在抓緊推進(jìn)起草工作。
最新進(jìn)展:人大成立修法小組
自被列入全國(guó)人大常委會(huì)2018年立法工作計(jì)劃后,相關(guān)部門對(duì)土地管理法的修改加快了步伐。
第一財(cái)經(jīng)記者獲悉,由全國(guó)人大環(huán)資委副主任委員王洪堯帶隊(duì)的調(diào)研組,近日在湖南和貴州就土地管理法修改工作進(jìn)行專題調(diào)研,并在當(dāng)?shù)嘏e行調(diào)研座談會(huì),聽取土地管理法修改的意見建議。
王洪堯表示,調(diào)研座談會(huì)與會(huì)人員關(guān)于土地管理法修改提出的意見建議非常中肯,調(diào)研組將進(jìn)行詳細(xì)梳理研究,作為土地管理法修改的參考。
在調(diào)研座談會(huì)上,王洪堯表示,全國(guó)人大常委會(huì)高度重視土地管理法修改工作,已經(jīng)列入2018年立法工作計(jì)劃,并成立了土地管理法修改審議領(lǐng)導(dǎo)小組。
我國(guó)現(xiàn)行土地管理法自1986年公布以來,歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和《物權(quán)法》的公布實(shí)施,農(nóng)村土地管理制度改革受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注。
數(shù)年前,原國(guó)土部也曾醞釀起草《農(nóng)村集體所有土地征收補(bǔ)償安置條例》,不過,因土地管理法的修改至今未能兌現(xiàn),作為其配套法規(guī)的《條例》也便一直處于“研究起草”之中。
自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華2017年8月曾透露,《土地管理法修正案(草案)》已經(jīng)起草完成,國(guó)務(wù)院法制辦于2017年9月征求了各部門和地方政府意見,下一步還將加快推進(jìn)立法審議工作。
重點(diǎn):仍是征地改革
此次土地管理法修改主要內(nèi)容仍然是聚焦在農(nóng)村土地制度改革,涉及農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等主要內(nèi)容。
在改革過程中如何縮小征地范圍,規(guī)范征地程序,完善對(duì)被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機(jī)制,是本輪土地管理法修改主要的著眼點(diǎn)之一。
現(xiàn)任中農(nóng)辦副主任、農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)韓俊曾表示,征地制度改革現(xiàn)在面臨的問題是,征地范圍太寬,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,征地程序不夠規(guī)范。在改革試點(diǎn)中也在摸索這方面的經(jīng)驗(yàn),為修改有關(guān)法律提供支撐。
我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》將農(nóng)村集體土地征收的條件規(guī)定為公共利益的需要。至于何為“公共利益”,現(xiàn)行法律并未明確界定,這為地方政府可根據(jù)自己需要無限制地使用土地的征收權(quán)埋下了伏筆,且預(yù)留了較大的自主操作空間。
此外,在推進(jìn)征地制度改革過程中,利益分配是一大核心問題。與地方政府征地后再出讓獲得的土地收入相比,一些地方對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償額度相對(duì)較低,這個(gè)差距也成為此項(xiàng)工作推進(jìn)過程中的主要矛盾所在。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示,總體上,過往在土地增值收益分配中政府占有份額過高,作為土地所有者的集體和農(nóng)民占有份額過低。
“由于我國(guó)正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期,再加上城市與農(nóng)村土地分屬于國(guó)家和農(nóng)民集體,以及地方政府壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng),因此,集體土地征收(即集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地)過程中產(chǎn)生的土地增值收益總量最大。”廖洪樂稱。
第一財(cái)經(jīng)記者曾測(cè)算,在扣除征地補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С鐾?,?003年的1799.1億元到2014年的8988億元,這12年間地方政府獲得的土地出讓純收益約為70433億元,年均5869億元。
廖洪樂表示,近年來城市建設(shè)用地價(jià)格上漲較快,而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻沒有做出相應(yīng)調(diào)整,致使集體和農(nóng)民在土地增值收益分配中處于更加不利的地位。
在上述全國(guó)人大調(diào)研座談會(huì)中,已有地方發(fā)改委官員建議進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征收征用制度。
該官員表示,建議進(jìn)一步明確征收條件,以立法形式合理界定公共利益的范圍,國(guó)務(wù)院可采用制定目錄的方式,確定公共利益的范圍,也可以采用排除法明確不得以公共利益為名進(jìn)行征收的范圍。在征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面,建議按照農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等同價(jià)同權(quán)的原則,從不同土地資源條件和供求關(guān)系考慮,實(shí)行更合理、更有效的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式。
魏莉華在2017年8月也透露,新一次的土地管理法修訂過程總對(duì)農(nóng)村土地征收制度進(jìn)行了多方面的完善。
“對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行了列舉式的界定,以兩保原則,就是保證被征地人原有生活水平不降低,長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保證的兩保原則,作為確立征地補(bǔ)償費(fèi)用的基本原則。取消了年產(chǎn)值倍數(shù)法作為計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的依據(jù),在征地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用中增加了對(duì)被征地農(nóng)民的住房補(bǔ)償和社會(huì)保障的費(fèi)用。”魏莉華說。
影響:土地財(cái)政還能延續(xù)嗎?
之所以外界對(duì)于土地管理法的關(guān)注甚多,很大一部分原因在于當(dāng)前土地財(cái)政帶來了諸多矛盾:個(gè)別地方熱衷于征地但沒有做好對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償,政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)帶來地價(jià)上漲等。
廖洪樂對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示,如果土地管理法修改完成后,短期可能不會(huì)迅速改變地方的土地財(cái)政現(xiàn)狀,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看肯定能對(duì)其有一個(gè)積極的影響。
一方面是部分集體建設(shè)用地可以入市后,一些企業(yè)無須再去與政府土地儲(chǔ)備部門那里競(jìng)買土地,后者對(duì)土地供應(yīng)的壟斷減弱;另一方面,地方政府的征地行為會(huì)受到進(jìn)一步規(guī)范,征地補(bǔ)償也會(huì)相對(duì)提高,其能獲得土地增值收益會(huì)相對(duì)下降。
伴隨著修法過程,中央部委也在試圖通過一些行政措施來影響土地財(cái)政問題。
今年年初,時(shí)任國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明透露,我國(guó)將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下,非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法,深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn),推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購(gòu)并舉的住房制度,讓全體人民住有所居。
對(duì)于此舉,新華社發(fā)表評(píng)論稱,政府不再壟斷住房用地,盤活非房地產(chǎn)企業(yè)自有土地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,是貫徹中央提出的建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購(gòu)并舉“兩多一并舉”住房制度基礎(chǔ)性的土地制度變革,可望漸別土地財(cái)政、抑制地產(chǎn)投機(jī),滿足住有所居,同時(shí)維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定。
上述所提“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房”工作,原國(guó)土部和住建部已經(jīng)在2017年8月底下發(fā)文件,確定北京、上海等13個(gè)城市作為試點(diǎn)。
此外,為支撐土地管理法修法工作,2014年12月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)71號(hào)文件,對(duì)農(nóng)村土地制度改革涉及的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,宅基地制度改革試點(diǎn)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì),同時(shí)決定在全國(guó)33個(gè)縣開展三項(xiàng)改革試點(diǎn)(也稱“三塊地”改革)。
廖洪樂認(rèn)為,集體建設(shè)土地入市此前在南部一些沿海省份已經(jīng)有不少案例,待土地管理法修改后,這些做法就獲得了一種法律上的確認(rèn),也就有可能更大規(guī)模地推廣開來。
在前述全國(guó)人大調(diào)研座談會(huì)中,地方發(fā)改委官員也建議進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地相關(guān)權(quán)利制度。
自然資源部近日發(fā)布消息稱,截至今年6月底,我國(guó)農(nóng)村土地制度改革33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)已按新辦法實(shí)施征地共1101宗、16.6萬畝;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊970宗、2萬余畝,總價(jià)款約193億元,收取土地增值收益調(diào)節(jié)金15億元。(作者:劉展超)
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