論中國(guó)古代監(jiān)察制的不獨(dú)立性

　　中國(guó)古代的監(jiān)察制建立早，機(jī)構(gòu)完備，制度健全。因而論者大都認(rèn)為，中國(guó)古代的監(jiān)察制具有較充分的獨(dú)立性，甚至頗有現(xiàn)代西方分權(quán)式政治結(jié)構(gòu)的意味。我們認(rèn)為，監(jiān)察制的獨(dú)立性，必須具備三個(gè)最基本的條件，即機(jī)構(gòu)獨(dú)立、權(quán)力獨(dú)立和監(jiān)察官員的人格獨(dú)立。然而，中國(guó)古代的監(jiān)察制并不具備這些要素。

 

　　一、對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能的考察

 

　　中國(guó)古代自秦始，設(shè)立御史府，到東漢時(shí)改稱為御史臺(tái)，明代改稱為都察院。這些就是現(xiàn)代學(xué)者所說(shuō)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。然而在研究中我們發(fā)現(xiàn)這些并非現(xiàn)代政治學(xué)意義的純粹的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，它們包含有行政、人事、司法、監(jiān)察等多重職能，既是監(jiān)察機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是行政的、司法的機(jī)構(gòu)。監(jiān)察職能只是其中的一個(gè)重要組成部分。

 

　　就其司法職能來(lái)說(shuō)，御史臺(tái)、都察院與其他司法部門分別或共同處理刑事案件。在漢代，剌史有“斷治冤獄”的權(quán)力?！?】御史臺(tái)對(duì)于“凡天下諸讞疑事，掌以法律當(dāng)其是非。”【2】這種職能一直沿襲到以后各代，并逐步有所加強(qiáng)。從隋唐至明清，御史臺(tái)或都察院與刑部、大理寺同為中央最高司法機(jī)關(guān)，稱為“三法司”，隋唐時(shí)三部門長(zhǎng)官共同審理案件，稱為“三司推事”。宋代的刑獄“州郡不能決而付之大理，大理不能決而付之刑部，刑部不能決而后付之御史臺(tái)。”御史臺(tái)“與奪刑名，事體重大”?！?】

 

　　御史臺(tái)、都察院的行政職能遠(yuǎn)比司法職能廣泛得多。從建議政事、封駁詔書(shū)到推薦整個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)的官員人選，以及朝廷授予的行政、軍事、經(jīng)濟(jì)事務(wù)都由其完成。秦漢時(shí)御史大夫掌管監(jiān)察并擔(dān)任副丞相，御史府與丞相府合稱“二府”，共同管理國(guó)家政務(wù)。部州史則在周行郡國(guó)、以六條問(wèn)事的同時(shí)，“省察治狀，黜陟能否”?！?】可見(jiàn)其中包含有行政職能。唐代韋氏滅后，御史大夫畢構(gòu)與丞相一起奏停斜封官；御史大夫與御史中丞曾多次建議對(duì)官員的任免事宜。御史還分赴各地監(jiān)軍。明代御史巡行的事由更是多得數(shù)不勝數(shù)，內(nèi)容從理刑、恤民、查橋梁道路、稅糧、戶口等等，無(wú)不屬于行政范圍之內(nèi)。

 

　　御史臺(tái)、都察院在行使監(jiān)察職能時(shí)，也不能完全獨(dú)立行動(dòng)，而常常需要與其他部門分工或合作。例如晉代御史臺(tái)與司隸校尉共督百僚，“中丞專糾行馬內(nèi)，司隸專糾行馬外。雖制如是，然亦更奏眾官，實(shí)無(wú)其限。”【5】宋代，“中書(shū)省掌擬庶務(wù)，宣奉命令，行臺(tái)諫章疏、群臣奏請(qǐng)興創(chuàng)改革，及中外無(wú)法式事應(yīng)取旨事。”【6】明代，科道官與刑部共同糾彈怠職者，并與吏部會(huì)同考察官吏，吏部考察有失后，科道官方可指名糾劾。

 

　　由此可見(jiàn)，我們?cè)趶氖轮袊?guó)古代政治制度的研究中若將御史府、御史臺(tái)、都察院僅僅稱為監(jiān)察機(jī)構(gòu)，是不夠準(zhǔn)確的。更不能把它們等同于現(xiàn)代政治學(xué)意義上的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

 

　　二、對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的考察

 

　　魏晉以前，御史臺(tái)隸屬于少府，至魏晉時(shí)便脫離從屬地位而獨(dú)立。從此，主管監(jiān)察的機(jī)構(gòu)不再歸屬于行政系統(tǒng)主管，而成為與行政平級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)。如明代開(kāi)國(guó)時(shí)，“國(guó)家立三大府：中書(shū)總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察。朝廷紀(jì)綱盡系于此，而臺(tái)察之任，尤清要。”【7】有的學(xué)者認(rèn)為，自漢武帝時(shí)設(shè)13部刺史，中國(guó)古代自成系統(tǒng)的地方監(jiān)察制即告成立。也有學(xué)者認(rèn)為，自南北朝以后，中央自成系統(tǒng)的監(jiān)察制即已經(jīng)形成。然而，這些都是表面的或形式上的獨(dú)立，與真正的獨(dú)立有著本質(zhì)的差別。做為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，必須有完全獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來(lái)源供其運(yùn)轉(zhuǎn)，其中包括辦公費(fèi)用和支付工資等全部開(kāi)支。這些經(jīng)費(fèi)應(yīng)該不屬于任何政治集團(tuán)或財(cái)團(tuán)。道理很簡(jiǎn)單，對(duì)某個(gè)人或某個(gè)組織在經(jīng)濟(jì)上有了控制權(quán)，就在意志上和行為上有了控制權(quán)。這種事例在現(xiàn)代世界上屢見(jiàn)不鮮。就連一些報(bào)社電臺(tái)為保證獨(dú)立的新聞報(bào)道權(quán)，也拒絕接受任何官方的或其他政治組織、經(jīng)濟(jì)組織的資助。中國(guó)古代主管監(jiān)察的機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有單獨(dú)的財(cái)政收入，因而顯然不具備獨(dú)立的基礎(chǔ)。這也是監(jiān)察官員的意志和行為受到行政官員的控制和影響的根本原因。

 

　　至于各項(xiàng)監(jiān)察制度的制訂、更改和廢弛，也不是主管監(jiān)察的機(jī)構(gòu)可以獨(dú)自決定的。例如唐代、宋代都曾有丞相決定或更改御史臺(tái)的彈劾上報(bào)制。宋代中書(shū)、尚書(shū)、門下三省即多次奏議御史臺(tái)機(jī)構(gòu)設(shè)置、官員任期及其具體案例。監(jiān)察制度要由被監(jiān)察對(duì)象來(lái)制訂，這也充分說(shuō)明了監(jiān)察制的不獨(dú)立性。

 

　　監(jiān)察官員的任免，也不是由主管監(jiān)察的機(jī)構(gòu)獨(dú)立決定的。歷代任用監(jiān)察官員的途徑大體有皇帝直接選用、吏部考選、行政長(zhǎng)官推薦、監(jiān)察長(zhǎng)官推薦等。吏部與行政長(zhǎng)官都屬監(jiān)察對(duì)象，自不必說(shuō)。即便是皇帝親選，也避免不了行政官員的干預(yù)和影響。宋代皇帝最強(qiáng)調(diào)“親擢御史”，【8】但親選的諫官常為執(zhí)政大臣等所推薦?？傊?，各代監(jiān)察官員的任免權(quán)主要是由行政部門掌握。隋開(kāi)皇以后，侍御史“始自吏部選用，不由臺(tái)主”，唐初侍御史“皆吏部與臺(tái)長(zhǎng)官、宰相議定，然后依選例補(bǔ)奏，其內(nèi)詔別拜，不在其限。”自宰相李義府專權(quán)之后，其官即“無(wú)出于吏部者”【9】，無(wú)論吏部、御史臺(tái)與宰相合議，還是不經(jīng)吏部，最高行政部門都能夠有效地掌握監(jiān)察官員的任免權(quán)。唐制規(guī)定中書(shū)省執(zhí)掌最高的行政事務(wù)大權(quán)，吏部?jī)H是尚書(shū)省這個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)下屬的一個(gè)具體職能部門。中書(shū)省有權(quán)規(guī)定吏部的具體制度和措施，當(dāng)然其中也包括對(duì)監(jiān)察官員的任免。宋代最高行政機(jī)構(gòu)中書(shū)省有權(quán)決定各部門其中包括監(jiān)察機(jī)構(gòu)的官員任免，“凡除省、臺(tái)、寺、監(jiān)長(zhǎng)貳以下，及侍從、職事官，外任監(jiān)司、節(jié)鎮(zhèn)、知州軍、通判，武臣遙郡橫行以上除授，皆掌之。”【10】宋真宗還規(guī)定：“御史臺(tái)今后委臺(tái)官勘事如闕人即申中書(shū)。”【11】明初，御史官詮選由中書(shū)省御史臺(tái)集議舉行，吏部備員待選。如有御史犯過(guò)失，明太祖“令中書(shū)省臣黜之。”【12】明太祖廢宰相制后，內(nèi)閣權(quán)力逐漸加強(qiáng)，其后宦官借司禮監(jiān)掌票擬之權(quán)專擅朝政，御史的任免權(quán)遂受閣臣和宦官的影響。

 

　　行政官員掌握了監(jiān)察官員的任免權(quán)，就可以合法地安插親信，排斥異己。這也很能說(shuō)明中國(guó)古代的監(jiān)察制不是獨(dú)立的。更能說(shuō)明問(wèn)題的是，中國(guó)古代的監(jiān)察官員與行政官員在身分上并沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別，他們同屬于一個(gè)社會(huì)等級(jí)和政治利益集團(tuán)，也同處于一個(gè)人事管理體系中。行政官員與監(jiān)察官員不僅可以相互流動(dòng)，而且主管監(jiān)察的機(jī)構(gòu)是官員從下向上流動(dòng)的一個(gè)過(guò)渡性中間環(huán)節(jié)。一般來(lái)說(shuō)，監(jiān)察官員由行政官員中選任，任滿以后，便調(diào)到行政部門擔(dān)任地位更高的職務(wù)，漢代、唐代常從地方官中選任剌吏、御史。宋代御史多由太常博士等以上的官中選用。清代科道人員多由翰林編修、檢討、內(nèi)閣中書(shū)、各部郎中等官員中考詮選用。更為重要的一個(gè)現(xiàn)象是，歷代都有不少高級(jí)行政官員兼任御史臺(tái)長(zhǎng)官。唐代，蕭至忠以吏部侍郎兼任御史中丞，第五琦以京兆尹兼任御史大夫，而且節(jié)度使常常被授予御史之職。宋代，溫仲舒以禮部尚書(shū)兼任御史中丞，王嗣宗以工部侍郎兼任御史中丞，尚書(shū)左右丞也都有兼任御史中丞者。明代，“有總督兼巡撫，提督兼巡撫，及總理巡視撫治等員，皆加都御史或副僉都御史銜。”【13】

 

　　三、對(duì)監(jiān)察權(quán)力的考察

 

　　有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)古代監(jiān)察官員有相當(dāng)大的獨(dú)立的權(quán)力。例如，有皇帝令御史直接向自己奏事，并授予他們較高的地位和權(quán)力。史載御史中有些“威儀震攝百官”，有些“直聲聞天下”。然而這些僅是表面現(xiàn)象，缺乏科學(xué)的分析。做為對(duì)于權(quán)力的研究，應(yīng)該具體考察這一權(quán)力從開(kāi)始行使到最終實(shí)現(xiàn)的全部過(guò)程，分析其間發(fā)生的種種事件。衡量監(jiān)察官員的權(quán)力是否具有獨(dú)立性，應(yīng)該考察他們能否獨(dú)立自主地進(jìn)行工作，不受任何個(gè)人或機(jī)構(gòu)和權(quán)力所干擾或控制，并且能使其工作完成生效。監(jiān)察官員有威儀、有直聲，只能從表面上反映其人格和特性，不能說(shuō)明其權(quán)力是否獨(dú)立和能否實(shí)現(xiàn)。具體地講，中國(guó)古代的監(jiān)察官員行使權(quán)力有以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：按照法律規(guī)定提出彈劾，彈劾得到上級(jí)主管部門批準(zhǔn)并公布于眾，將被彈劾的對(duì)象按照法律交付有關(guān)部門懲處。這一過(guò)程可以大略劃分為兩個(gè)階段，即權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力實(shí)現(xiàn)。兩個(gè)階段以彈劾被公布為界限。下面就依次考察監(jiān)察官員在各個(gè)環(huán)節(jié)中權(quán)力是否具有獨(dú)立性。

 

　　監(jiān)察制的運(yùn)行有一定的程序，很多朝代都做了詳細(xì)的規(guī)定，大致講，監(jiān)察官員須首先上報(bào)彈劾的建議，建議或經(jīng)皇帝或經(jīng)中書(shū)門下等最高行政部門以及本機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官批準(zhǔn)后，才能正式提出彈劾，有的在朝堂上當(dāng)眾宣讀，有的寫(xiě)成奏章上報(bào)朝廷。御史彈奏先上報(bào)最高行政長(zhǎng)官的制度各代都有。唐代曾一度規(guī)定，彈奏高級(jí)官員如中書(shū)門下五品以上，尚書(shū)省四品以上，諸司三品以上，須“書(shū)而進(jìn)之，并送中書(shū)門下。”【14】唐玄宗時(shí)，李林甫、楊國(guó)忠尤其強(qiáng)調(diào)御史向他們匯報(bào)的“關(guān)白之制”。宋代仁宗曾下詔令“自今如臺(tái)官相率上殿并先申中書(shū)門下取旨。”【15】宋代權(quán)臣也都盡力控制對(duì)彈劾的審批權(quán)。如北宋蔡確在中書(shū)省時(shí)，使朝廷制度有利于自己專權(quán)，“動(dòng)議官制，益仿唐六典，事無(wú)大小，并中書(shū)取旨”，但他離開(kāi)中書(shū)任尚書(shū)省官員后，皇帝“始詔三省，凡取旨事及臺(tái)諫官章疏，并執(zhí)政同進(jìn)擬，不專屬中書(shū)。益確畏失權(quán)，又復(fù)改制也。”【16】南宋賈似道專權(quán)時(shí)，朝中大小事務(wù)，包括臺(tái)諫諸事，“不關(guān)白不敢行”。明代張居正專權(quán)時(shí)，制定了令六科和六部向其匯報(bào)的制度，因而具有對(duì)部分科道官監(jiān)察工作的審批權(quán)。監(jiān)察彈劾制是以行政官員為主要對(duì)象的，但是彈劾的建議卻要經(jīng)被彈劾的對(duì)象批準(zhǔn)。行政部門的最高長(zhǎng)官，尤其是權(quán)臣，往往使用他手中掌握的合法審批權(quán)，將彈劾在正式公布之前制止，這其中自然包括對(duì)他本人的彈劾。這不但使監(jiān)察權(quán)力失去獨(dú)立性，而且使監(jiān)察制的意義喪失殆盡。當(dāng)然，行政部門的審批權(quán)有時(shí)也被取消，例如唐代后期，肅宗、德宗都曾下令取消御史上報(bào)中書(shū)門下的程序和“關(guān)白之制”。但是，這只不過(guò)是皇帝和行政官員爭(zhēng)奪控制監(jiān)察部門的斗爭(zhēng)，無(wú)論是否取消，都不能保證監(jiān)察權(quán)力獨(dú)立。因?yàn)榛实鄄⒉皇枪幕恚瑯邮潜O(jiān)察官員獨(dú)立工作的最大障礙。

 

　　至于御史彈奏是否要經(jīng)本臺(tái)長(zhǎng)官批準(zhǔn)，各代各朝、各個(gè)時(shí)期并不一樣，屢有變動(dòng)，有時(shí)無(wú)論事由大小必須經(jīng)本臺(tái)長(zhǎng)官批準(zhǔn)，有時(shí)可以直接上報(bào)。在這背后有著復(fù)雜的政治斗爭(zhēng)背景，我們將在后面詳細(xì)論述。其實(shí)，這個(gè)問(wèn)題本來(lái)與監(jiān)察官員的權(quán)力是否獨(dú)立并沒(méi)有什么關(guān)系，因?yàn)楸九_(tái)長(zhǎng)官行使的也是監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)力。御史彈奏不經(jīng)本臺(tái)長(zhǎng)官批準(zhǔn)的事例，并不能說(shuō)明監(jiān)察權(quán)力具有獨(dú)立性。然而有些學(xué)者常援引此類事例論證監(jiān)察權(quán)力的獨(dú)立性，故在這里順便提及。

 

　　彈劾如果不能得到批準(zhǔn)，監(jiān)察權(quán)力自然無(wú)法行使。但是彈劾即使能正式提出，監(jiān)察權(quán)力同樣難以保證實(shí)現(xiàn)。這類情況一般是皇帝或權(quán)臣對(duì)彈劾不采納，不理睬。如晉代大司馬桓溫擅權(quán)逞威，有一次“屯中堂，夜吹警角”，御史中丞王恬“奏劾溫大不敬，請(qǐng)理罪。明日，溫見(jiàn)奏事，嘆曰：‘此兒乃敢彈我，真可畏也。’”【17】然而對(duì)彈劾并不理睬。再如明代宦官李廣納賄賂、奪民田、專鹽利，“給事葉紳、御史張縉等交章論劾，帝不問(wèn)。”【18】清代慶親王“及入軍機(jī)，老而黷貨，屢遭彈劾，而倚任不衰。”【19】此類事例，數(shù)不勝數(shù)。更嚴(yán)重的情況是將御史貶責(zé)、體罰、下獄，甚至迫害致死。如明代監(jiān)察御史韓宜可彈劾不避權(quán)貴，劾丞相胡惟庸等三人，“帝怒曰：‘快口御史，敢排陷大臣耶？’命下錦衣衛(wèi)獄”?！?0】明代御史蔣欽三次疏劾劉瑾，遭三次廷杖，最后被活活打死。劾奏嚴(yán)嵩的御史也都遭到打擊報(bào)復(fù)，“先后劾嚴(yán)嵩者皆得禍，中外攝其威，益箝口。”【21】宋代黃潛善執(zhí)政，迫害彈劾他的言諫官，“臺(tái)諫一言，隨陷其禍。”【22】唐代侍御史王義方奏彈李義府，“上釋義府不問(wèn)，而謂義方毀辱大臣，言辭不遜，貶萊州司戶。”【23】

 

　　四、對(duì)監(jiān)察官員人格的考察

 

　　在研究中國(guó)古代監(jiān)察制的獨(dú)立性時(shí)，有一個(gè)十分重要的因素不容忽視，這就是監(jiān)察官員的人格。退一步說(shuō)，即使法定制度規(guī)定了監(jiān)察制的獨(dú)立性，但是如果監(jiān)察官員的人格不獨(dú)立，那么監(jiān)察制的獨(dú)立性也同樣不復(fù)存在。

 

　　中國(guó)古代的官僚制與現(xiàn)代意義的官僚制貌似相同，其實(shí)有本質(zhì)的區(qū)別。官僚制的英文是bureaucracy，本意指實(shí)施管理的社會(huì)行政機(jī)構(gòu),也常常被翻譯為“科層制”，這樣也許會(huì)少一些誤解?，F(xiàn)代官僚制的突出特征是其工具合理性，一方面現(xiàn)代行政體制具有法律規(guī)定的、從形式上可以表達(dá)和區(qū)分的結(jié)構(gòu)和權(quán)限。另一方面，它把技術(shù)效率置于首位，嚴(yán)格和準(zhǔn)確地服從制度的法定目標(biāo)。因此，必須保證操作過(guò)程的理性化、非人格化，不允許工作人員參與政治，辦理任何事務(wù)均需公正，保持無(wú)惡無(wú)好的情感中立態(tài)度。而中國(guó)古代的官僚制首先是社會(huì)等級(jí)制度，其次是政治制度，最后才是行政制度。中國(guó)古代的官僚集團(tuán)，既是處于社會(huì)最高一層的特權(quán)等級(jí)，又是一個(gè)政治組織。所以中國(guó)古代的官僚在管理社會(huì)的過(guò)程中，充滿了人格化的因素，以及由此產(chǎn)生的政治斗爭(zhēng)和復(fù)雜的政治背景。在監(jiān)察制的運(yùn)行中，當(dāng)然也不例外。

 

　　中國(guó)古代的官僚每人都有一張關(guān)系網(wǎng)，其中的關(guān)系有親屬的、同鄉(xiāng)的、同年的，座主門生的等等，結(jié)成層層社會(huì)的或政治的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。從中央到地方，盤根錯(cuò)節(jié)。關(guān)系網(wǎng)中的官僚互相關(guān)照，互相提攜，互相利用，互相交換權(quán)力，互相包庇。網(wǎng)網(wǎng)相連，使官僚結(jié)成一個(gè)整體。沒(méi)有關(guān)系網(wǎng)，官僚則難以生存。除了一般的關(guān)系網(wǎng)，官僚往往還有對(duì)自己利益更為重要的關(guān)系，對(duì)權(quán)臣和上級(jí)官員的投靠和依附。御史也不例外。如明代魏忠賢的干兒義孫中有些最親近者，號(hào)稱“五虎”、“五彪”、“十狗”、“十孩兒”、“四十孫”，其中首領(lǐng)多為科道官，如崔呈秀、倪文煥、石三畏、王紹徽、霍維華等，崔呈秀夜入魏宅“叩頭涕泣，乞?yàn)轲B(yǎng)子”【24】，是魏的一條最忠實(shí)的走狗。唐代郭霸以諂諛干太后，當(dāng)上監(jiān)察御史。他為了討好上司，竟然嘗其糞便，“中丞魏元忠病，霸往問(wèn)之，因嘗其糞，喜曰‘大夫糞甘則可憂，今苦，無(wú)傷也。’”【25】這種極端卑劣的人品雖然不是各代各朝監(jiān)察官員中普遍具有的，但在監(jiān)察工作中依附權(quán)臣則是普遍現(xiàn)象。史書(shū)中經(jīng)常可以見(jiàn)到這樣的記載：“某某希某某旨”。如唐代御史大夫李承嘉劾奏桓彥范，史載“承嘉?！疚洹咳贾肌?rdquo;【26】北宋御史韓續(xù)“希宰相旨，請(qǐng)書(shū)【范】仲淹朋黨。”【27】“又元祐年間“臺(tái)諫諸人皆希合【司馬】光意，以求進(jìn)用。”【28】南宋韓胄專權(quán)時(shí)，“言路皆侂胄之黨”，“時(shí)臺(tái)諫迎合侂胄意”彈劾朝中異己者多人。【29】對(duì)于權(quán)臣的旨意，一般監(jiān)察官是不敢違抗的，甚至連納賄的規(guī)矩也不敢不服從，沒(méi)錢借貸也要給。如明代劉瑾納賄，“科道出使歸，例有重賄。給事中周爚勘事歸，淮安知府趙俊許貨千金，既而不與，爚計(jì)無(wú)所出，至桃源自刎死。”【30】這些事例都充分說(shuō)明了監(jiān)察官員的人格不獨(dú)立，當(dāng)然也充分說(shuō)明了監(jiān)察制的不獨(dú)立。

 

　　前面說(shuō)過(guò)，中國(guó)古代的監(jiān)察官員和其他行政、司法等系統(tǒng)的官員，身份是完全一樣的，他們頻繁地在不同等級(jí)、不同系統(tǒng)的職位上流動(dòng)，監(jiān)察官的職位只不過(guò)是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)。他們的個(gè)人命運(yùn)，任免、升降，都掌握在權(quán)臣及其他大員手中。他們只有去迎合、去依附、去投靠，除此外再無(wú)其他的能力把握自己的命運(yùn)。如果得罪了誰(shuí)，或被貶官，或遭體罰，甚至性命難保。一個(gè)人的利益乃至身家性命都在別人手中掌握著，這個(gè)人必然不可能有什么獨(dú)立的人格，他的所作所為，必然處處體現(xiàn)著別人的意愿。事情的另一面，則是他在順從別人意愿的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)自己的利益，所喪失的當(dāng)然是獨(dú)立的人格和法律的公正。如明成祖時(shí)，御史陳瑛“為都御史數(shù)年，所論劾勛戚、大臣十余人，皆陰希帝指。”表面看起來(lái)是按照皇帝意旨辦的，但進(jìn)一步考察就可發(fā)現(xiàn)，陳瑛更多地是借皇權(quán)以擴(kuò)充個(gè)人權(quán)力，借殘酷打擊他人來(lái)樹(shù)自己的聲威。他辦理胡閏之獄時(shí)，“所籍?dāng)?shù)百家，號(hào)冤聲徹天，兩列御史皆掩泣，瑛亦色慘，謂人曰：‘不以叛逆處此輩，則吾等無(wú)名。’”【31】在中國(guó)古代，豈止是監(jiān)察官員，可以說(shuō)一切官員都沒(méi)有獨(dú)立的人格。這種可悲的狀況，是由當(dāng)時(shí)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)所造成的。關(guān)于這一問(wèn)題，我們將有專文詳論。

 

　　總之，僅監(jiān)察官員人格不獨(dú)立這一因素，就足已使監(jiān)察制喪失了獨(dú)立性。

 

　　五、對(duì)“皇權(quán)控制下獨(dú)立性”的考察

 

　　前面論述了中國(guó)古代監(jiān)察制沒(méi)有獨(dú)立性的理由和事實(shí)。那么退一步是不是可以說(shuō)，中國(guó)古代監(jiān)察制的獨(dú)立性是相對(duì)獨(dú)立性，是皇權(quán)控制下的獨(dú)立性？在很多關(guān)于中國(guó)古代監(jiān)察制的論著中，都有這種提法，如：古代監(jiān)察制以專制王權(quán)為中樞；監(jiān)察制以服膺皇權(quán)為最高原則；監(jiān)察官為維護(hù)皇權(quán)而監(jiān)察百官，是天子耳目之任等等。

 

　　其實(shí)，在這些提法的背后，都有一個(gè)未經(jīng)論證的前提，這就是在中國(guó)古代，皇帝擁有絕對(duì)的至高無(wú)上的權(quán)力，因此皇權(quán)對(duì)監(jiān)察制的控制是絕對(duì)有效和無(wú)條件的。這種關(guān)于皇帝權(quán)力的神話，多年來(lái)已被人們普遍接受，并成為認(rèn)識(shí)中國(guó)古代社會(huì)的一項(xiàng)定理。然而事實(shí)上，中國(guó)古代的多數(shù)皇帝或是昏庸無(wú)能，或是不理政事，多將朝政大權(quán)交給寵臣掌握，有的甚至連自己的皇位都難保。在這些情況下，皇帝不可能控制監(jiān)察制。例如宋代理宗所寵信的宦官董宋臣，交通賄賂，結(jié)黨弄權(quán)十余年，“作芙蓉閣、香蘭亭宮中，進(jìn)倡優(yōu)傀儡，以奉帝為游燕。竊弄權(quán)柄。臺(tái)臣有言之者，帝宣諭去之，謂之‘節(jié)貼’。”【32】使得“宋臣十余年來(lái)聲焰薰灼，其力能去臺(tái)諫、排大臣。”【33】理宗后來(lái)又寵信賈似道，賈之權(quán)力比董宋臣更基，權(quán)傾理宗、度宗、恭帝三朝，“凡臺(tái)諫彈劾，諸司薦辟及京尹、畿漕一切事，不關(guān)白不敢行。”【34】監(jiān)察制已完全置于權(quán)臣的操縱之中。如果說(shuō)理宗度宗只是昏庸無(wú)能的皇帝，那么強(qiáng)權(quán)皇帝是否能夠完全控制監(jiān)察制并保證監(jiān)察制的獨(dú)立性呢？清代刊乾隆皇帝可謂中國(guó)歷史上屈指可數(shù)的強(qiáng)權(quán)皇帝，但是他信用的重臣和珅也是中國(guó)歷史上屈指可數(shù)的大貪官。和珅執(zhí)掌朝政二十余年，掌握了各方面的權(quán)力，其中也包括監(jiān)察權(quán)。和珅不僅打擊彈劾自己貪污腐敗罪行的御史，而且把持御史的選任大權(quán)。從歷代的大量史實(shí)可以得出這樣的結(jié)論，不論是強(qiáng)權(quán)皇帝還是昏庸無(wú)能的皇帝，都不能絕對(duì)有效地控制監(jiān)察制。

 

　　有些學(xué)者在論及中國(guó)古代監(jiān)察制具有皇權(quán)控制下的獨(dú)立性時(shí)，都認(rèn)為監(jiān)察官員會(huì)不顧行政官員的干擾和阻撓、甚至敢于擺脫頂頭上司的控制，直接聽(tīng)命于皇帝。這也是皇帝控制監(jiān)察制的一個(gè)基礎(chǔ)。為了證明這一論點(diǎn)，便經(jīng)常引用唐代的一個(gè)事例?！洞筇菩抡Z(yǔ)》的《持法》欄目中記載：“李承嘉為御史大夫，謂諸御史曰：‘公等奏事，須報(bào)承嘉知；不然，無(wú)妄聞也。’諸御史悉不稟之。承嘉厲而復(fù)言。監(jiān)察蕭至忠徐進(jìn)曰：‘御史，人君耳目，俱握雄權(quán)，豈有奏事先咨大夫，臺(tái)無(wú)此例。設(shè)彈中丞，大夫豈得奉諮耶？’承嘉無(wú)以對(duì)。”【35】?jī)H憑這段文字和所處的欄目，的確給人以御史剛直不阿，獨(dú)立自主辦事的印象。這件事在《新唐書(shū)》中也有記載。然而在新舊唐書(shū)中，還記載了這一“獨(dú)立性”行為的背后隱藏著的御史不獨(dú)立甚至依附權(quán)貴的復(fù)雜背景。《舊唐書(shū)·蕭至忠傳》記載：“神龍初，武三思擅權(quán)，至忠附之，自吏部員外郎擢拜御史中丞，遷吏部侍郎，仍兼御史中丞。恃武三思勢(shì)，掌選無(wú)所忌憚，請(qǐng)謁杜絕，威風(fēng)大行。”【36】縱觀蕭至忠的一生，既有彈劾眾多官員使“百寮震恐”等貌似獨(dú)立性的表現(xiàn)，而更多的則是依附權(quán)貴的行為。最初依附武三思；武三思敗后便投靠韋后，并與韋氏結(jié)成兒女親家；韋氏敗后被貶為外官，又立即投靠太平公主，得以官?gòu)?fù)原職并參與謀反。最后，因太平公主事敗，“至忠遁入南山。數(shù)日，捕誅之，籍其家。”“及籍沒(méi)，珍寶不可計(jì)”【37】，“及籍沒(méi)，財(cái)帛甚豐，由是頓絕聲望矣。”【38】可見(jiàn)這一事例的真實(shí)全面的情況，不但不能說(shuō)明中國(guó)古代的監(jiān)察制具有皇權(quán)控制下的獨(dú)立性，反而說(shuō)明了監(jiān)察官員往往并不在皇帝的掌握之中。

 

　　皇帝不能有效地控制監(jiān)察制的原因首先是權(quán)臣對(duì)監(jiān)察制重視的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)皇帝。因?yàn)楸O(jiān)察制是直接針對(duì)官僚的，尤其是權(quán)臣，關(guān)系到他們的前途和命運(yùn)。監(jiān)察制對(duì)于皇帝和權(quán)臣，其重要性并不在同一個(gè)層次上。歷代皇帝并不都重視控制監(jiān)察制，但歷來(lái)權(quán)臣沒(méi)有不盡力去抓監(jiān)察制控制權(quán)的?？v觀歷代監(jiān)察官員的任免，基本上都由權(quán)臣重臣所決定。皇帝親自決定只不過(guò)是個(gè)表面現(xiàn)象。宋代韓侂胄地位不穩(wěn)時(shí)，有人向他獻(xiàn)計(jì)“惟有用臺(tái)諫耳”。韓再問(wèn)怎么辦，答“御筆批出是也”。“于是言路皆侂胄之黨。”【39】如果權(quán)臣不能在任免中從根本上控制監(jiān)察官的行為，在監(jiān)察過(guò)程中，也能有效地阻止和破壞。因?yàn)樗麄兡軌蚣皶r(shí)地獲得情報(bào)，比皇帝更了解監(jiān)察制運(yùn)行的背景以便掌握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，隨時(shí)阻止反對(duì)派官員的彈劾。例如嚴(yán)嵩將其黨羽趙文華安插在通政司掌管奏章，王宗茂彈劾嚴(yán)嵩八大罪，通政司趙文華密以示嵩，留數(shù)日始上。嵩得豫為地，遂以誣大臣謫平陽(yáng)縣丞。”【40】又如明代左副都英御史楊漣彈劾魏忠賢，“劾忠賢二十四大罪。疏上，忠賢大懼”，便跑到皇上面前哭泣，并且要辭掉東廠的職務(wù)，他的黨羽王體乾和客氏則在一旁協(xié)助他哄騙皇帝，讀楊漣的奏章時(shí)，“帝命體乾誦之，置疏中切要語(yǔ)不讀，漣遂得譴。”“帝懵然不辨也”。楊漣知道這一情況，“漣愈憤，擬對(duì)仗復(fù)劾之，忠賢詷知，遏帝不御朝者三日。及帝出，群閹數(shù)百人衷甲夾陛立，敕左班官不得奏事，漣乃至。”最后楊漣不僅沒(méi)有彈劾成，反而被魏忠賢誣陷下獄，酷法拷訊，迫害致死?！?1】另一方面，由于監(jiān)察官員為了保護(hù)和追求個(gè)人利益，對(duì)權(quán)臣的依附和投靠往往超過(guò)了對(duì)皇帝的忠。如明代楊繼盛上疏彈劾嚴(yán)嵩時(shí)所說(shuō)“群臣感嵩甚于感陛下，畏嵩甚于畏陛下。”【42】監(jiān)察官員在工作中不能不考慮到這一問(wèn)題，這必然影響他們的意志和行為。這也是皇帝不能有效地控制監(jiān)察制的原因之一。

 

　　當(dāng)然，并不是說(shuō)皇帝對(duì)于監(jiān)察制不起任何作用。這里旨在說(shuō)明，皇權(quán)對(duì)監(jiān)察制的控制并非絕對(duì)有效，且往往不如權(quán)臣。這主要因?yàn)楸O(jiān)察制是在整個(gè)官僚系統(tǒng)中運(yùn)行的，而權(quán)臣正是掌握官僚系統(tǒng)中各種實(shí)際權(quán)力的人。退一步說(shuō)，即使皇帝能夠控制監(jiān)察制，也不能保證監(jiān)察制獨(dú)立于權(quán)臣及其他官僚。因?yàn)橐话銇?lái)講，權(quán)臣就是皇帝的寵臣，皇帝控制監(jiān)察制往往對(duì)權(quán)臣有利，更助長(zhǎng)了他們的權(quán)勢(shì)和不法行為。大量的史料都說(shuō)明了這一點(diǎn)。如果我們沒(méi)有忽視皇帝和權(quán)臣的關(guān)系，就可以在這個(gè)前提下進(jìn)行簡(jiǎn)便的邏輯推理：監(jiān)察制如果不能獨(dú)立于皇帝，也就必然不能獨(dú)立于權(quán)臣等官僚；只有獨(dú)立于皇帝，才能獨(dú)立于官僚，才能具有獨(dú)立性。因此可以說(shuō)，所謂相對(duì)的獨(dú)立性只是一種假設(shè)，實(shí)際上并不可能存在。

 

　　綜上所述，中國(guó)古代的御史臺(tái)、都察院、六科等，不是單純的現(xiàn)代意義的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，在其行使監(jiān)察權(quán)力時(shí)，也不能獨(dú)立于監(jiān)察對(duì)象，反而往往成為官僚集團(tuán)內(nèi)部政治斗爭(zhēng)的工具。

 

　　注釋：

 

　　【1】【4】《漢書(shū)·百官公卿表》

　　【2】《續(xù)漢書(shū)志·百官志》

　　【3】【8】【11】【15】《宋會(huì)要輯稿·職官》

　　【5】【9】《通典·職官》

　　【6】【10】《宋史·職官志》

　　【7】《明史·職官志》

　　【12】《明史·陶安傳》

　　【13】《明會(huì)要·職官》

　　【14】《唐會(huì)要·職官》

　　【16】《宋史·蔡確傳》

　　【17】《初學(xué)記》卷12

　　【18】《明史·宦官傳》

　　【19】鄧之誠(chéng)《中華二千年史》卷五中二分冊(cè)，第560頁(yè)。

　　【20】《明史·韓宜可傳》

　　【21】【40】《明史·王宗茂傳》

　　【22】《宋史·黃潛善傳》

　　【23】【25】《資治通鑒·唐紀(jì)》

　　【24】《明史·崔呈秀傳》

　　【26】《舊唐書(shū)·桓彥范傳》

　　【27】《宋史·范仲淹傳》

　　【28】《經(jīng)進(jìn)東坡文集事略·乞郡扎子》

　　【29】【39】《宋史·韓侂胄傳》

　　【30】《明史·許天錫傳》

　　【31】《明史·陳瑛傳》

　　【32】【34】《宋史·賈似道傳》

　　【33】《宋史·董宋臣傳》

　　【35】《大唐新語(yǔ)》卷4

　　【36】【38】《舊唐書(shū)·蕭至忠傳》【37】《新唐書(shū)·蕭至忠傳》

　　【41】《明史·魏忠賢傳》、《明史·王體乾傳》、《明史·楊漣傳》

　　【42】《明史·楊繼盛傳》

 

　　原文出處：《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》（京）1994年06期第91-97頁(yè)

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