特殊之年 如何花好國家賬本的43萬億？

　　5月28日，2020年全國兩會(huì)閉幕，預(yù)算報(bào)告表決通過。根據(jù)預(yù)算報(bào)告，今年我國財(cái)政總支出超過43萬億元，比去年增加近5萬億元，創(chuàng)歷史新高。

　　總量擴(kuò)大的背后，支出結(jié)構(gòu)也進(jìn)行了調(diào)整。政府繼續(xù)“過緊日子”，但用于民生、保市場主體的錢多了；中央一級(jí)花的錢少了，留給地方基層的錢多了。從花錢的方向上，可以看出今年國家做好“六保”“六穩(wěn)”的總要求。

　　在不設(shè)經(jīng)濟(jì)增長具體目標(biāo)的情況下，“優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)保民生，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，努力實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)任務(wù)”成為今年政府工作報(bào)告提出的發(fā)展目標(biāo)。如何花好錢，花出效益，以財(cái)力支持今年目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)成為各級(jí)政府，特別是地方政府的一項(xiàng)重要工作。

　　“國家賬本”上的錢從哪里來？根據(jù)預(yù)算法，我國政府預(yù)算由“四本賬”構(gòu)成——一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。

　　建議1：因地制宜 “一個(gè)錢抵好幾個(gè)花”

　　根據(jù)預(yù)算報(bào)告，今年財(cái)政赤字率按3.6%以上安排，發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，地方政府專項(xiàng)債規(guī)模擴(kuò)大至3.75萬億元，整體來看，今年政府舉債規(guī)模達(dá)到約8.51萬億元，比去年(4.91萬億元)增加了3.6萬億元，積極的財(cái)政政策開始發(fā)力。

　　這其中，新增的1萬億元財(cái)政赤字、1萬億元抗疫特別國債和3.75萬億元專項(xiàng)債全部直接面向地方，地方政府如何利用好這筆錢，發(fā)揮更大效益？

　　華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長、中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員賈康建議，首先，各地要因地制宜，制定地方發(fā)展的定制化方案。

　　在此基礎(chǔ)上，要以好的機(jī)制作為保障，使財(cái)政發(fā)揮乘數(shù)放大效應(yīng)，“政府手里的錢一個(gè)錢抵一個(gè)錢花還不行，一個(gè)錢要抵好幾個(gè)錢花?！?/p>

　　他舉例，現(xiàn)在很多與改進(jìn)民生和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后勁相關(guān)的項(xiàng)目，完全可以用PPP來做，就是政府與社會(huì)資本合作，PPP里面政府出的錢是小頭，更多的是社會(huì)資本進(jìn)入，放大效應(yīng)非常明顯。

　　同時(shí)，還要利用政策性融資、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等，“產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基因在很多地方已經(jīng)操作多年，發(fā)揮了作用。政府財(cái)政為主出錢建母基金，帶動(dòng)財(cái)政體外的資金形成一批子基金，這就是乘數(shù)放大效應(yīng)?！?/p>

　　建議2：出臺(tái)財(cái)政法規(guī)范“轉(zhuǎn)移支付機(jī)制”

　　今年政府工作報(bào)告提出，新增的1萬億元財(cái)政赤字和1萬億元抗疫特別國債全部轉(zhuǎn)給地方，并建立特殊的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，保證直達(dá)市縣基層，直接惠企利民，決不允許截留挪用。

　　植信投資首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平分析，特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制意味著這筆錢將不再從省政府“過手”，直接給到基層財(cái)政，保證資金真正、全部、不打折扣地用到實(shí)際所需要的地方去。

　　他表示，以往中央的轉(zhuǎn)移支付會(huì)首先給省一級(jí)財(cái)政，再由省財(cái)政具體安排，但也帶來一些問題，“上一級(jí)財(cái)政會(huì)截留下一級(jí)政府的財(cái)政資金，調(diào)整到其他項(xiàng)目用途上。”

　　短期的疫情沖擊可以借助特殊的階段性舉措，長期存在的問題該如何破解？

　　全國人大代表、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授劉小兵建議，通過立法規(guī)范轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，要把政府在財(cái)政領(lǐng)域的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

　　今年全國兩會(huì)上，他帶來了關(guān)于制定《財(cái)政法》的議案。建議出臺(tái)《財(cái)政法》，明確政府間財(cái)政關(guān)系劃分的基本原則。中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付、地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付的具體辦法應(yīng)通過人大審批。

　　他在議案中指出，現(xiàn)行《預(yù)算法》只對(duì)“國家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”做了原則性規(guī)定，而將中央與地方收支項(xiàng)目的劃分、地方向中央的上解、中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付的具體辦法，交由國務(wù)院規(guī)定。

　　他認(rèn)為，交由行政部門規(guī)定就可能導(dǎo)致出現(xiàn)截留資金這一類問題，同時(shí)，這也與《立法法》規(guī)定的“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律”相沖突。

　　“哪些事情需要通過立法部門來決定，哪些事情可以授權(quán)行政部門來處理，均應(yīng)根據(jù)財(cái)政資金的不同用途、不同管理方式、不同權(quán)責(zé)關(guān)系，按不同類別做出具體的法律安排，要有明確的法律規(guī)定?！眲⑿”硎?。

　　建議3：完善收支科目慎用“其他支出”

　　劉小兵還建議，完善政府財(cái)政收支科目，在“賬本”上全面反映政府的所作所為，以真正監(jiān)督政府的錢花在何處，這樣才能判斷財(cái)政資金是否用在了刀刃上，財(cái)政效率是否有提升。

　　通常，政府收支分類科目反映了政府花錢的領(lǐng)域，政府必須按收支分類科目來花錢，無科目不花錢。從中，也能看出政府花出的每一筆錢是否存在問題。

　　“現(xiàn)在政府收支存在一些問題，很多錢在賬本里找不到?？礇Q算時(shí)，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)很有趣的現(xiàn)象，就是‘其他支出’特別多。”

　　今年兩會(huì)上，在審議2019年預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)，他發(fā)現(xiàn)，2019年中央本級(jí)基本支出中的“其他支出”接近總支出的25%，這一比重雖比往年有所下降，但仍顯過高。

　　劉小兵曾有調(diào)研，“其他支出”占比過高有多方面原因。比如，政府亂花錢，找不到合適科目記賬；或者政府收支分類科目不合理，盡管花得合理卻沒有合適科目，只能記在其他支出。

　　他建議，要明確“其他支出”，慎重使用“其他支出”科目，防止“其他支出”科目成為“藏污納垢”的場所。對(duì)“其他支出”的規(guī)模設(shè)定合理標(biāo)準(zhǔn)，如不超過總支出5%或10%，可根據(jù)類、款、項(xiàng)以及不同支出性質(zhì)規(guī)定不同標(biāo)準(zhǔn)，并隨著收支分類科目的不斷完善和預(yù)算管理水平的不斷提高逐步降低標(biāo)準(zhǔn)。

　　對(duì)于特殊情況，若存在超出規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)或者單項(xiàng)規(guī)模過大且需計(jì)入“其他支出”科目的財(cái)政支出，要求必須對(duì)其具體用途做出說明。

　　建議4：建立債券發(fā)行與建設(shè)項(xiàng)目掛鉤機(jī)制

　　記者注意到，中央今年對(duì)地方專項(xiàng)債有明確要求，提出“資金跟著項(xiàng)目走”。

　　但劉小兵發(fā)現(xiàn)，在部門預(yù)算中，項(xiàng)目支出只能看到一項(xiàng)總額，具體投向了哪些項(xiàng)目，預(yù)算草案里并沒有體現(xiàn)。

　　他建議，預(yù)算編制還需進(jìn)一步細(xì)化，至少要將具體項(xiàng)目全部列示出來，才能讓大家判斷項(xiàng)目安排是否貫徹落實(shí)了黨中央和國務(wù)院的決策部署。

　　全國人大代表、全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員尹中卿建議，建立債券發(fā)行與項(xiàng)目掛鉤機(jī)制，債券發(fā)行與建設(shè)項(xiàng)目要掛鉤，不能打包發(fā)行，更不能掛羊頭賣狗肉。

　　“發(fā)行的時(shí)候說建醫(yī)院，實(shí)際上建了一個(gè)研發(fā)中心；發(fā)行的時(shí)候說項(xiàng)目要建3年，實(shí)際上需要建10年，造成期限錯(cuò)配、項(xiàng)目錯(cuò)配、性質(zhì)錯(cuò)配、管理錯(cuò)配?！币星湔f。

　　追問：政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，如何控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？

　　政府通過更多舉債籌集資金，對(duì)沖疫情造成的不利影響，但也引發(fā)擔(dān)憂，舉債規(guī)模擴(kuò)大會(huì)否增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？

　　根據(jù)預(yù)算報(bào)告，2020年地方政府一般債務(wù)新增規(guī)模9800億元，一般債務(wù)余額限額142889.22億元；地方政府專項(xiàng)債務(wù)新增規(guī)模37500億元，專項(xiàng)債務(wù)余額限額145185.08億元。

　　2019年末，地方政府一般債務(wù)余額118694億元、專項(xiàng)債務(wù)余額94378億元，都控制在全國人大批準(zhǔn)的債務(wù)余額限額以內(nèi)。

　　對(duì)比看，今年地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的余額限額均有擴(kuò)大。

　　尹中卿認(rèn)為，如果地方政府用不好這些錢，就可能留下比較長期的風(fēng)險(xiǎn)隱患。比如，地方政府債務(wù)急劇增長，還債的錢從哪來？如何避免個(gè)別政府左手倒右手，拿著新發(fā)的一部分專項(xiàng)債券去還舊債？

　　尹中卿建議，要管好用好新增債券，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)新增加債券的使用管理，特別是全過程績效管理。比如抗疫特別國債，既然是“抗疫”，相關(guān)支出就必須用于支持地方抗疫基礎(chǔ)建設(shè)等抗疫相關(guān)領(lǐng)域。

　　新增的地方專項(xiàng)債券，也要按規(guī)定用于落實(shí)中央部署的重點(diǎn)領(lǐng)域，比如傳統(tǒng)基建的7大領(lǐng)域，以及新增的老舊小區(qū)改造、新基建等。

　　全國政協(xié)常委、中國稅務(wù)學(xué)會(huì)副會(huì)長張連起認(rèn)為，雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)隱患不容忽視，要進(jìn)一步采取措施規(guī)范管理，做到“花錢要問效、有效多安排、低效多壓減、無效必追責(zé)”。

　　轉(zhuǎn)自：新京報(bào)

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