關(guān)乎億萬(wàn)農(nóng)民切身利益的《土地管理法》，完成了里程碑式的修法進(jìn)程。
8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議以163票贊成、1票反對(duì)、3票棄權(quán)，表決通過(guò)了關(guān)于修改《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》的決定。決定自2020年1月1日起施行。
時(shí)隔15年再次修法，新法做出了多項(xiàng)重大制度突破：允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合一定條件的前提下入市、改革土地征收制度、下放宅基地審批權(quán)等。
其中，針對(duì)土地征收多年積累下來(lái)的痛點(diǎn)難點(diǎn)，新法首次將公共利益范圍進(jìn)行明確界定，規(guī)定征收補(bǔ)償不再按照土地年產(chǎn)值來(lái)計(jì)算，而是通過(guò)制定公布片區(qū)綜合地價(jià)確定，針對(duì)征地程序不夠規(guī)范問(wèn)題，改革征地程序，落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在整個(gè)征地過(guò)程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者注意到，此次修法以來(lái)一直備受爭(zhēng)議的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)征地，在新增了多個(gè)限定后被納入公共利益范疇，作為6種公共利益情形中的一種。
受訪專家認(rèn)為，土地征收同時(shí)具有保障土地增值歸公的作用。對(duì)符合條件的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)用地實(shí)行征收，可以統(tǒng)籌平衡土地取得過(guò)程中的土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償關(guān)系，實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)的公正補(bǔ)償。
此外，新法實(shí)際上通過(guò)多個(gè)條件控制和程序控制，以保障征地，尤其是成片開(kāi)發(fā)建設(shè)征地具有公共利益屬性。
6種公共利益情形
“原來(lái)憲法和《土地管理法》都規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要可以征地，但是什么是公共利益？長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有明確的法律規(guī)定，特別是《土地管理法》又規(guī)定，任何單位和個(gè)人使用土地必須使用國(guó)有土地，所以導(dǎo)致了征收成為獲得土地的唯一途徑。”自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華26日在談及新法完善土地征收時(shí)表示。
現(xiàn)行的《土地管理法》還規(guī)定，集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，這就導(dǎo)致征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得不到有效的保障。
修改后的《土地管理法》，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，列舉了6種情形，對(duì)于哪些是公共利益可以動(dòng)用國(guó)家征收權(quán)做出了明確的界定：因軍事外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程、成片開(kāi)發(fā)建設(shè)以及為公共利益需要的其他情形等6種情況確需要征地的，可以依法實(shí)施征收。
“這一規(guī)定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權(quán)。”魏莉華表示。
縮小征地范圍，減少非公益性用地劃撥，是黨的十八屆三中全會(huì)確立的改革方向。
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》都強(qiáng)調(diào)，“要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍。”
為了讓征地確實(shí)為公共利益所需，新法還做出了諸多限定。
新法規(guī)定，為公共利益需要的征地，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；扶貧搬遷、保障性安居工程以及成片開(kāi)發(fā)建設(shè)，還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃；成片開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
多年來(lái)一直呼吁集體土地入市的北京大學(xué)憲法與行政法研究中心名譽(yù)主任姜明安教授向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者表示，從法律層面說(shuō)，“公共利益”很難以法律列舉的形式完全界定清楚，其彈性很大，范圍可寬可窄。國(guó)外也如此，雖然通過(guò)法律列舉比較明確，但不可能列舉完全，法律只能以兜底條款概括，實(shí)踐中還往往通過(guò)具體案例來(lái)確定。
但他認(rèn)為，新法實(shí)際上通過(guò)多個(gè)條件控制和程序控制，以保障征地，尤其是成片開(kāi)發(fā)建設(shè)征地具有公共利益屬性。
從成片開(kāi)發(fā)建設(shè)征地來(lái)說(shuō)，條件控制包括在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)、要符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃等、要符合自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)等。而程序控制，則明確經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)、縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施以及擬申請(qǐng)征收前，向被征地人公告、聽(tīng)取意見(jiàn)，當(dāng)多數(shù)人對(duì)征地有異議時(shí)組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等。
成片開(kāi)發(fā)仍需征地
成片開(kāi)發(fā)建設(shè)用地，一直是土地征收中備受關(guān)注的領(lǐng)域。
值得注意的是，在新法關(guān)于公共利益界定的6種情形中，包含成片開(kāi)發(fā)建設(shè)，被列入6種情形中的第5種。
新法規(guī)定，“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的”，可以依法實(shí)施征收。
自然資源部部長(zhǎng)陸昊曾在去年年底向全國(guó)人大常委會(huì)作草案說(shuō)明時(shí)表示，將成片開(kāi)發(fā)納入可以征地的情形，以免對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響過(guò)大。他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，成片開(kāi)發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，此外不能再實(shí)施“成片開(kāi)發(fā)”征地，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市預(yù)留空間。
記者注意到，在一審和二審稿中，并無(wú)“經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施”這一限定，此限定是在三審稿中新增的，延續(xù)到了終審稿并最終獲通過(guò)。
實(shí)際上，關(guān)于成片開(kāi)發(fā)建設(shè)被納入公共利益范疇，從《土地管理法》修法以來(lái)一直爭(zhēng)議較大。
而爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于，成片開(kāi)發(fā)是否具有公共利益屬性，有參與審議的委員認(rèn)為，住宅小區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)都是成片開(kāi)發(fā)，但這些不屬于公共利益。
二審中，委員矯勇提出，成片開(kāi)發(fā)建設(shè)，“一般指的就是房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)，還有就像集餐飲、購(gòu)物、娛樂(lè)為一體這種成片開(kāi)發(fā)，這種開(kāi)發(fā)很難說(shuō)是公益性的。也有委員認(rèn)為，政府因?yàn)槊鞔_享有土地利用總體規(guī)劃的編制權(quán)，也有可能根據(jù)自己的需要去定義”成片開(kāi)發(fā)中的公共利益，從而提高地方政府?dāng)U大土地征收范圍的風(fēng)險(xiǎn)。
正是在諸多爭(zhēng)議中，三審稿增加了上述對(duì)成片開(kāi)發(fā)的限定。
“三審稿中增加這一限定，主要是防止地方政府濫用對(duì)成片開(kāi)發(fā)建設(shè)用地進(jìn)行征收的這一規(guī)定。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映告訴《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者。
在王小映看來(lái)，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)用地，符合一定條件的，保留由地方政府征收是必要的。土地征收是為了公共利益的需要，政府動(dòng)用土地征收權(quán)取得土地的一種法律制度，同時(shí)，也應(yīng)看到這一法律制度背后的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
“從經(jīng)濟(jì)關(guān)系來(lái)看，土地征收同時(shí)具有保障土地增值歸公的作用。對(duì)符合條件的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)用地實(shí)行征收，可以統(tǒng)籌平衡土地取得過(guò)程中的土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償關(guān)系，實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)的公正補(bǔ)償，有利于在統(tǒng)一的土地供應(yīng)過(guò)程中保證不同規(guī)劃用途土地的增值收益能夠公平地歸公，有利于大規(guī)模地開(kāi)展基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)和配套建設(shè)。” 王小映說(shuō)。
他進(jìn)一步解釋稱，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是總體上人多地少，規(guī)劃對(duì)土地價(jià)格的影響很大，尤其在特大城市和大城市的建設(shè)拓展地區(qū)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)性用地后不同規(guī)劃用途土地的增值差異幅度很大。在這些地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和開(kāi)發(fā)建設(shè)中，必須考慮如何統(tǒng)籌平衡各類土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，有效控制土地投機(jī)，促進(jìn)社會(huì)公平等問(wèn)題。
“成片開(kāi)發(fā)，其用地性質(zhì)是綜合性的，既有公益性用地，如道路基礎(chǔ)設(shè)施用地，也有經(jīng)營(yíng)性的，如商品房用地、工業(yè)用地等。成片開(kāi)發(fā)的好處在于，一是政府統(tǒng)一征地可以保證同地同價(jià)補(bǔ)償；二是保證在土地供應(yīng)過(guò)程中不同規(guī)劃用途土地上產(chǎn)生的不同程度的增值能夠公平地歸公；三是有利于組織大規(guī)模的土地基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)和配套建設(shè)。”王小映說(shuō)。
姜明安還認(rèn)為，新法規(guī)定，征地應(yīng)該保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，相較現(xiàn)行《土地管理法》，對(duì)農(nóng)民的合法權(quán)益的保障更加充分有效。但他提出，在成片開(kāi)發(fā)建設(shè)前，相關(guān)部門應(yīng)該扎實(shí)做好開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的論證工作，保證成片開(kāi)發(fā)方案切實(shí)可行，確實(shí)能帶來(lái)真正好的收益，并保證成片開(kāi)發(fā)帶來(lái)的收益，農(nóng)民能夠共享。
按照新法規(guī)定，成片開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
隨著修法完成，制定成片開(kāi)發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提上日程。魏莉華在新法通過(guò)后透露，自然資源部將根據(jù)授權(quán)規(guī)定，研究出臺(tái)土地征收成片開(kāi)發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)。
王小映認(rèn)為，在實(shí)際操作中對(duì)于成片開(kāi)發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，需要考慮建設(shè)用地規(guī)模，但是，僅僅考慮規(guī)模是不夠的，需要統(tǒng)籌考慮土地開(kāi)發(fā)的規(guī)模性、綜合性、配套性和復(fù)雜性等因素。比如在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的中小城市，土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系比較簡(jiǎn)單，土地增值幅度和差異也不大，對(duì)成片開(kāi)發(fā)實(shí)行征收管制的必要性也就比較低，因此成片開(kāi)發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)就可以定得嚴(yán)格一些。但是在特大城市、大城市等地區(qū)，土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系比較復(fù)雜，土地用途和用地主體類型多樣，不同規(guī)劃用途土地的增值差異很大，成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定就應(yīng)當(dāng)寬一些。
試點(diǎn)縣：試點(diǎn)目錄有效期到年底
實(shí)際上，2015年2月以來(lái)，中央確定的33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣已經(jīng)在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善多元保障機(jī)制等方面開(kāi)展了多項(xiàng)制度性的探索和實(shí)踐。
據(jù)了解，該試點(diǎn)突破現(xiàn)有《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》中的部分條款，試點(diǎn)內(nèi)容包括農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革。
其中，嚴(yán)格界定公共利益的用地界限和標(biāo)準(zhǔn)，是試點(diǎn)的重要內(nèi)容之一。
據(jù)記者了解，湖南瀏陽(yáng)、河南長(zhǎng)垣等多地都已出臺(tái)了試點(diǎn)地區(qū)土地征收目錄，來(lái)界定公共利益范圍。
以長(zhǎng)垣縣為例，其目錄包含9大類26小類的征地類型。
瀏陽(yáng)市農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室蔡主任接受《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，此前該縣制定的《土地征收試點(diǎn)目錄》與新《土地管理法》規(guī)定的6種情形“差不多”。
目前，按照中央要求，33個(gè)試點(diǎn)縣將于2019年12月31日結(jié)束試點(diǎn)。蔡主任告訴記者，在此之前，該縣制定的《土地征收試點(diǎn)目錄》依然有效。從明年1月開(kāi)始，將按照新《土地管理法》的內(nèi)容實(shí)施。
瀏陽(yáng)市農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室另一位工作人員告訴記者，試點(diǎn)過(guò)程中，大部分都是按照“公共利益的需要”來(lái)實(shí)施征收的。
“但困難也是有的。”就具體是哪方面的困難，該人士并未透露。
另一位試點(diǎn)縣相關(guān)人士告訴記者，新《土地管理法》通過(guò)后，省級(jí)部門將制定修改本省的土地管理法實(shí)施細(xì)則，試點(diǎn)縣也將參照新的實(shí)施細(xì)則開(kāi)展工作。
目前，距離新《土地管理法》實(shí)施還有4個(gè)月時(shí)間，與該法相關(guān)的法律法規(guī)、配套規(guī)章的修訂工作也將陸續(xù)開(kāi)展。
魏莉華表示，自然資源部將抓緊啟動(dòng)《土地管理法實(shí)施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的全面修訂工作，細(xì)化落實(shí)農(nóng)村土地制度改革的各項(xiàng)制度安排。同時(shí)，啟動(dòng)對(duì)土地管理配套規(guī)章的全面清理工作，該修改的修改，該廢止的廢止。
轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)
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